Sentenza n. 195/2019

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

195/2019

Data di deposito

24 luglio 2019

Data di decisione

20 giugno 2019

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Giovanni Amoroso

Presidente

LATTANZI

ECLI

ECLI:IT:COST:2019:195

Norme oggetto del giudizio

• art. 21, comma 1, lett. a), decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018
• legge n. 132 del 1° dicembre 2018
• art. 21-bis, comma 2, decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018
• art. 28, comma 1, decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018
• art. 143, comma 7, bis, decreto legislativo n. 267 del 18 ottobre 2000

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 32, Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 117, comma 4, Costituzione
• art. 118, comma 3, Costituzione
• art. 5, Costituzione
• art. 97, comma 2, Costituzione
• art. 114, Costituzione
• art. 118, comma 2, Costituzione
• art. 120, comma 2, Costituzione
• art. 23, Costituzione
• art. 25, Costituzione
• art. 27, Costituzione
• art. 97, Costituzione
• art. 117, comma 2, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 77, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 6, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 7, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 118, comma 1, Costituzione

Massime

Massima n. 42763

Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso in via di azione dell'art. 21, comma 1, lett. a ), del d.l. n. 113 del 2018, come conv., sono ammissibili le censure proposte in riferimento ai parametri estranei al riparto di competenze legislative. Le Regioni ricorrenti hanno adeguatamente motivato in ordine alla ridondanza della dedotta lesione di parametri (artt. 3 e 32 Cost.) che, pur non attenendo direttamente alla competenza legislativa regionale, riguardano la tutela della salute, rientrante tra le materie di competenza concorrente. Secondo la giurisprudenza costituzionale, le Regioni possono evocare parametri di legittimità costituzionale diversi da quelli che sovrintendono al riparto di competenze tra Stato e Regioni solo a due condizioni: quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a riverberarsi sulle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite e quando le Regioni ricorrenti abbiano sufficientemente motivato in ordine alla ridondanza della lamentata illegittimità costituzionale sul riparto delle competenze, indicando la specifica competenza che risulterebbe offesa e argomentando adeguatamente in proposito. In particolare, la ridondanza del vizio sulle competenze regionali e locali deve essere argomentata in relazione allo specifico contenuto normativo del decreto e alla idoneità dello stesso ad obbligare la Regione a esercitare le proprie attribuzioni in conformità ad una disciplina legislativa statale in contrasto con norme costituzionali. ( Precedente citato: sentenza n. 194 del 2019 ).

Massima n. 42764

Sono dichiarate non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalle Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Calabria in riferimento complessivamente agli artt. 3, 32 e 117, terzo comma, Cost., nonché al principio di leale collaborazione - dell'art. 21, comma 1, lett. a ), del d.l. n. 113 del 2018, conv., con modif., nella legge n. 132 del 2018, che estende l'ambito di applicazione della misura del divieto di accesso a talune aree per esigenze di decoro e sicurezza pubblica (c.d. DASPO urbano di cui al d.l. n. 14 del 2017) ai luoghi su cui insistono "presidi sanitari". Secondo un'interpretazione adeguatrice, costituzionalmente orientata, della disposizione impugnata - che appartiene alla competenza esclusiva dello Stato, in quanto concerne la materia dell'ordine pubblico e sicurezza - le modalità applicative del divieto di accesso alle aree protette devono essere compatibili con le esigenze di salute del destinatario dell'atto. Pertanto, quest'ultimo può comunque fruire dei servizi sanitari per ragioni di cura, senza che gli sia precluso l'accesso, anche ove egli sia stato destinatario del provvedimento del questore, che per il resto gli abbia fatto divieto di accedere a tale area per ogni altra ragione. La stessa interpretazione può adottarsi, pur in mancanza di un riferimento testuale, stante la medesima ratio sottesa all'una e all'altra misura, per delimitare l'ambito applicativo dell'ordine di allontanamento dal presidio sanitario. In ogni caso, quindi, la persona che ricorre al presidio sanitario, perché le siano erogate cure mediche (o prestazioni terapeutiche o di analisi e diagnostica), non può essere allontanata, né le può essere precluso l'accesso alla struttura, essendo il diritto alla salute prevalente sull'esigenza di decoro dell'area e di contrasto, per ragioni di sicurezza pubblica, delle condotte - tutte sanzionate solo in via amministrativa - elencate nel comma 2 dell'art. 9 del d.l. n. 14 del 2017. Secondo la giurisprudenza costituzionale, il perseguimento degli interessi costituzionali alla sicurezza, all'ordine pubblico e alla pacifica convivenza è affidato dalla Costituzione in via esclusiva allo Stato, mentre le Regioni possono cooperare a tal fine solo mediante misure ricomprese nelle proprie attribuzioni. ( Precedenti citati: sentenze n. 63 del 2016 e n. 35 del 2012 ).

Massima n. 42765

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118, terzo comma, Cost. - l'art. 21- bis , comma 2, del d.l. n. 113 del 2018, conv., con modif., nella legge n. 132 del 2018, nella parte in cui prevede "sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali", anziché "sentita la Conferenza unificata Stato-regioni, città e autonomie locali". La norma impugnata dalla Regione Emilia-Romagna dispone che gli accordi finalizzati al rafforzamento della tutela della sicurezza pubblica - sottoscritti tra il prefetto e le organizzazioni maggiormente rappresentative degli esercenti - siano adottati localmente nel rispetto delle linee guida nazionali approvate, su proposta del Ministro dell'interno, d'intesa con le organizzazioni maggiormente rappresentative degli esercenti, sentita la Conferenza Stato-città e autonomie locali. Pur essendo l'oggetto di tali linee guida ascrivibile alla materia dell'ordine pubblico e sicurezza, di competenza esclusiva statale, vi è comunque una possibile ricaduta sulla disciplina del commercio, materia appartenente alla competenza legislativa residuale della Regione, disciplina alla quale è connessa anche la regolamentazione dell'attività svolta negli esercizi pubblici. Ciò richiede un coinvolgimento delle Regioni, tanto più necessario se si considera che l'art. 118, terzo comma, Cost. prescrive che la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni proprio nella materia dell'"ordine pubblico e sicurezza", di cui alla lett. h ) del secondo comma dell'art. 117 Cost. ( Precedente citato: sentenza n. 98 del 2017 ).

Massima n. 42766

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione degli artt. 5, 97, secondo comma, 114, 118, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost. - l'art. 28, comma 1, del d.l. n. 113 del 2018, conv., con modif., nella legge n. 132 del 2018, che ha introdotto nell'art. 143 del t.u. enti locali - il quale regola lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso - la possibilità per il prefetto, in presenza di situazioni sintomatiche di condotte illecite gravi e reiterate, tali da compromettere il buon andamento e l'imparzialità delle amministrazioni comunali o provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, di indicare i prioritari interventi di risanamento, assegnando un termine per la loro adozione, scaduto il quale all'amministrazione inadempiente subentra un commissario ad acta . La disposizione impugnata dalla Regione Umbria lede l'autonomia costituzionalmente garantita agli enti locali territoriali e viola il principio di legalità dell'azione amministrativa, poiché il presupposto positivo del potere sostitutivo prefettizio è disegnato in termini vaghi, ampiamente discrezionali e assai meno definiti di quelli del potere governativo di scioglimento di cui all'art. 141 t.u. enti locali, pur essendo il primo agganciato a quest'ultimo come occasionale appendice procedimentale. L'insufficiente determinazione del presupposto del potere sostitutivo extra ordinem risulta inoltre aggravata dalla latitudine del suo contenuto atipico e indifferenziato, costituito dalla diretta individuazione, ampiamente discrezionale, di "prioritari interventi di risanamento", mentre invece ogni potere amministrativo deve essere determinato nel contenuto e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell'azione amministrativa. La norma impugnata, infine, considerata la sua ampia incidenza nell'attività di Comuni e Province, avrebbe dovuto essere rispettosa della leale collaborazione, prevedendo l'adozione della delibera del Governo o il decreto del Ministro dell'interno anziché lasciare l'esercizio di un potere sostitutivo ampiamente discrezionale a livello meramente amministrativo dei poteri del prefetto. ( Precedenti citati: sentenze n. 33 del 2019, n. 29 del 2019, n. 115 del 2011 e n. 103 del 1993 ). Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, previsto dall'art. 143 del t.u. enti locali, è una misura governativa straordinaria di carattere sanzionatorio, funzionale all'esigenza di contrasto della criminalità organizzata mafiosa o similare. ( Precedente citato: sentenza n. 182 del 2014 ). La previsione del potere sostitutivo del Governo, di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., fa sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze e, quindi, occorre che tale potere sia rispettoso delle autonomie locali. Esso è voluto, a prescindere dal riparto delle competenze amministrative, per garantire interessi essenziali, quali la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica dell'ordinamento, e implica l'assunzione di responsabilità politica del potere esecutivo. ( Precedenti citati: sentenze n. 44 del 2014, n. 236 del 2004 e n. 43 del 2004 ).

Massima n. 42767

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1, del d.l. n. 113 del 2018, come conv., sono ammissibili le censure della Regione Umbria in riferimento agli artt. 3, 5, 23, 25, 27, 77, 97, secondo comma, 114, 117, secondo e terzo comma, 118, secondo e terzo comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., nonché all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e 7 della CEDU. La ricorrente lamenta infatti la dedotta violazione dell'autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali territoriali. ( Precedenti citati: sentenze n. 261 del 2017 e n. 29 del 2016 ). Secondo la giurisprudenza costituzionale, le Regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della competenza legislativa regionale. Tale legittimazione sussiste in capo alle Regioni, in quanto la stretta connessione tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali. ( Precedenti citati: sentenze n. 220 del 2013, n. 311 del 2012, n. 298 del 2009, n. 169 del 2007, n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004 ).

Massima n. 42769

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1, del d.l. n. 113 del 2018, come conv., - che inserisce nell'art. 143 del t.u. enti locali un nuovo sub-procedimento per l'attivazione dei poteri sostitutivi del prefetto sugli atti degli enti locali - è ammissibile la censura di violazione dell'art. 97, secondo comma, Cost. sotto il profilo del buon andamento della pubblica amministrazione. Tale principio, infatti, include anche quello di legalità dell'azione amministrativa, stante l'evidente incidenza sull'autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali territoriali, e la disposizione impugnata afferisce proprio alla regolamentazione dell'azione amministrativa dell'ente. ( Precedente citato: sentenza n. 115 del 2011 ).

Massima n. 42774

Accolta - per violazione degli artt. 5, 97, secondo comma, 114, 118, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost. - la questione di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1, del d.l. n. 113 del 2018, come conv., restano assorbite le ulteriori questioni poste dalla Regione Umbria in riferimento agli artt. 3, 23, 25, 27, 77, 117, secondo e terzo comma, 118, primo comma, 119, Cost., nonché all'art. 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 della CEDU.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 21-bis, comma 2, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, nella parte in cui prevede «sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali», anziché «sentita la Conferenza unificata Stato-regioni, città e autonomie locali»;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1, del d.l. n. 113 del 2018, convertito, con modificazioni, nella legge n. 132 del 2018;

3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 1, lettera a), del d.l. n. 113 del 2018, convertito, con modificazioni, nella legge n. 132 del 2018, promosse, con i ricorsi indicati in epigrafe, rispettivamente dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione, dalla Regione Toscana in riferimento agli artt. 32 e 117, terzo comma, Cost., e dalla Regione Calabria in riferimento agli artt. 32 e 117, terzo comma, Cost., nonché al principio di leale collaborazione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2019.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Giovanni AMOROSO, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2019.

Il Cancelliere

F.to: Filomena PERRONE

Testo integrale

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