Sentenza n. 33/2019

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

33/2019

Data di deposito

4 marzo 2019

Data di decisione

24 gennaio 2019

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Luca Antonini

Presidente

LATTANZI

ECLI

ECLI:IT:COST:2019:33

Norme oggetto del giudizio

• art. 14, comma 28, decreto-legge n. 78 del 31 maggio 2010
• art. 14, comma 29, decreto-legge n. 78 del 31 maggio 2010
• art. 14, comma 30, decreto-legge n. 78 del 31 maggio 2010
• art. 14, comma 31, decreto-legge n. 78 del 31 maggio 2010
• legge n. 122 del 30 luglio 2010
• art. 14, comma 28, bis, decreto-legge n. 78 del 31 maggio 2010
• art. 19, comma 1, decreto-legge n. 95 del 6 luglio 2012
• legge n. 135 del 7 agosto 2012
• art. 1, comma 110, legge della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014
• art. 1, comma 111, legge della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014
• art. 14, comma 26, decreto-legge n. 78 del 31 maggio 2010
• art. 14, comma 27, decreto-legge n. 78 del 31 maggio 2010

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 5, Costituzione
• art. 77, comma 2, Costituzione
• art. 95, Costituzione
• art. 97, Costituzione
• art. 114, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 117, comma 6, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 133, comma 2, Costituzione
• art. 3, Carta europea dell'autonomia locale
• art. 23, legge n. 87 del 11 marzo 1953

Massime

Massima n. 42323

Sono rilevanti le questioni di legittimità costituzionale - sollevate dal Tar Lazio, sez. prima ter , in riferimento agli artt. 3, 5, 77, secondo comma, 95, 97, 114, 117, primo comma, in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale, e sesto comma, 118, 119 e 133, secondo comma, Cost. - dell'art. 14, commi 28, 28- bis , 29, 30 e 31 del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, nonché l'art. 1, commi 110 e 111, della legge reg. Campania n. 16 del 2014, sussistendo il rapporto di pregiudizialità che il rimettente ravvisa tra tali questioni e la decisione definitiva del ricorso. L'eventuale illegittimità delle disposizioni censurate incide, infatti, sul procedimento principale, come richiesto dall'art. 23 della legge n. 87 del 1957 e costantemente confermato dalla giurisprudenza costituzionale. ( Precedenti citati: sentenze n. 67 del 2014, n. 91 del 2013, n. 236 del 2012 e n. 224 del 2012 ).

Massima n. 42324

Sono dichiarate inammissibili - per difetto di motivazione sulla rilevanza - le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio, sez. prima ter, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, secondo comma, 95, 97, 114, 117, primo comma, in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale, e sesto comma, 118, 119 e 133, secondo comma, Cost., dell'art. 14, commi 26 e 27, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv. con modif., nella legge n. 135 del 2012, che stabiliscono l'obbligo dei Comuni di esercitare le funzioni fondamentali di cui sono titolari e provvedono alla loro elencazione. Il rimettente non indica le ragioni che depongono per l'applicabilità delle citate disposizioni e per la pregiudizialità delle questioni ai fini della risoluzione della controversia nel giudizio principale, ove l'interesse alla tutela azionata dai ricorrenti è scaturito dalla preclusione a gestire le funzioni fondamentali autonomamente, dato l'obbligo loro imposto, in quanto Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o a 3.000, se montani), di esercitarle in forma associata. ( Precedenti citati: sentenze n. 224 del 2018, n. 209 del 2017 e n. 119 del 2017 ).

Massima n. 42325

È dichiarata inammissibile - per carenza di motivazione sulla non manifesta infondatezza - la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal TAR Lazio, sez. prima ter , in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., dell'art. 14, commi 28, 28- bis , 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, che disciplina l'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o 3.000, se montani). Il rimettente non fornisce un'adeguata motivazione in relazione all'evocata compressione della potestà regolamentare dei Comuni in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, risolvendosi i suoi argomenti nel richiamo testuale ad alcuni passaggi delle sentenze della Corte costituzionale n. 229 del 2001 e n. 129 del 2016, non riferibili, peraltro, alla potestà regolamentare dei Comuni (alla data della prima pronuncia l'art. 117, sesto comma, Cost non era nemmeno vigente, mentre nel giudizio deciso con la seconda sentenza i parametri presi in considerazione erano diversi). ( Precedenti citati: sentenze n. 240 del 2017, n. 219 del 2016, n. 120 del 2015 e n. 236 del 2011 ).

Massima n. 42326

Benché il dispositivo dell'ordinanza di rimessione faccia riferimento all'art. 14, commi da 26 a 31, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, senza richiamare le successive modificazioni che alcune disposizioni hanno subito, si può comunque ritenere che il rimettente abbia preso in considerazione il contenuto normativo delle disposizioni censurate come effettivamente applicabili alla fattispecie sottoposta al suo esame e sulla cui base è stata adottata la circolare impugnata. Va considerato, infatti, che il contenuto dell'ordinanza, riportando il testo delle disposizioni censurate, fa riferimento a quelle risultanti dalle modifiche e sostituzioni apportate dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito. L'oggetto del giudizio costituzionale deve essere individuato interpretando il dispositivo dell'ordinanza di rimessione con la sua motivazione. ( Precedente citato: sentenza n. 203 del 2016 ).

Massima n. 42327

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio, sez. prima ter , in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost. dell'art. 14, commi 28, 28- bis , 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, che disciplina l'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o 3.000, se montani). Non sussiste l'evidente mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza di entrambi i decreti-legge indicati, non potendosi affermare insussistente, nel contesto economico-finanziario del 2010/2012, una situazione di fatto comportante l'urgenza di introdurre norme volte a razionalizzare l'esercizio delle funzioni da parte dei Comuni fino a 5.000 abitanti (circa il 70 % del totale). Né appare decisiva la mancanza della quantificazione dei risparmi attesi, sia per la difficoltà di operare, a priori, precise quantificazioni derivanti da un fenomeno organizzativo complesso, sia perché detta mancanza non smentisce la probabilità che dalla gestione associata derivi una maggiore efficienza dell'azione degli enti locali interessati. Appare, inoltre, fisiologico e non incompatibile con i presupposti della necessità e urgenza che il decreto-legge - pur prevedendo obblighi immediatamente efficaci nei confronti degli enti coinvolti - articoli alcuni passaggi procedurali e preveda per determinati aspetti un risultato differito; né tali differimenti possono costituire, di per sé, elemento dimostrativo della evidente assenza, ab origine, dei requisiti. Infine, le disposizioni censurate hanno introdotto riforme dalla portata innovativa solo parziale, strutturando in maniera più stringente una disciplina della gestione associata già presente nell'ordinamento degli enti locali, non recando, pertanto, una trasformazione, tramite decreto-legge, dell'intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, incompatibile con il dettato costituzionale. ( Precedenti citati: sentenze n. 5 del 2018, n. 170 del 2017, n. 160 del 2016, n. 22 del 2014 e n. 220 del 2013 ). Il sindacato sui presupposti di necessità e urgenza di cui all'art. 77 Cost. rimane circoscritto alla evidente mancanza di tali presupposti o alla manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della relativa valutazione, sulla base di una pluralità di indici intrinseci ed estrinseci. ( Precedenti citati: sentenze n. 5 del 2018 e n. 170 del 2017 ).

Massima n. 42328

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio, sez. prima ter , in riferimento all'art. 95 Cost., dell'art. 14, commi 28, 28- bis , 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, che disciplina l'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o 3.000, se montani). Il riferimento al parametro di cui all'art. 95 Cost. appare non conferente, attesa la sua riferibilità solo all'indirizzo politico del Governo; in ogni caso, se è indubbio che l'autonomia degli enti locali territoriali vada in primo luogo intesa quale potere di indirizzo politico-amministrativo, tuttavia nell'ordinamento già da tempo sono previsti gli istituti della unione di Comuni e della convenzione, forme associative che risultano una proiezione degli enti stessi, rappresentative di questi ultimi, i quali rimangono capaci di tradurre il proprio indirizzo politico in una reale azione di influenza sull'esercizio in forma associata delle funzioni. ( Precedenti citati: sentenze n. 160 del 2016, sentenze n. 456 del 2005, n. 244 del 2005, n. 229 del 2001 e n. 77 del 1987 ).

Massima n. 42329

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio, sez. prima ter , in riferimento agli artt. 3, 5, 97 , 114, 117, primo comma, in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale, e 118 Cost., dell'art. 14, commi 28- bis , 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, che disciplina l'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o 3.000, se montani). La disciplina censurata lascia all'autonomia degli enti locali l'alternativa tra gli istituti della convenzione e dell'unione di Comuni - comportante una più stretta integrazione quale conseguenza del conferimento delle funzioni e delle connesse risorse finanziarie - consentendo agli enti stessi di modulare il rispetto della norma con valutazioni proprie dell'indirizzo politico, salvo l'intervento, rientrante nella potestà statale concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, finalizzato a limitare l'autonomia comunale dell'ente che individuato il modello convenzionale non ne dimostri l'efficacia, e sia pertanto obbligato a utilizzare il modello dell'unione. ( Precedenti citati: sentenze n. 44 del 2014 e n. 22 del 2014 ).

Massima n. 42330

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 3 Cost., nel combinato disposto con gli artt. 5, 97 e 118 Cost. - l'art. 14, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, conv. con modif., nella legge n. 122 del 2010, come modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, nella parte in cui non prevede la possibilità, in un contesto di Comuni obbligati e non, di dimostrare - al fine di ottenere l'esonero dall'obbligo dell'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali per i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o a 3.000 se montani) - che, a causa della particolare collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali del Comune obbligato, non sono realizzabili, con le forme associative imposte, economie di scala e/o miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza, nell'erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento. La previsione generalizzata dell'obbligo censurato non consente di considerare quelle situazioni in cui la convenzione o l'unione di Comuni non sono idonee a realizzare, mantenendo un adeguato livello di servizi, quei risparmi di spesa richiamati come finalità dell'intera disciplina: in tali casi, il sacrificio imposto all'autonomia comunale non è in grado di raggiungere l'obiettivo cui è diretta la normativa, la quale finisce così per imporre un sacrificio non necessario, non superando il test di proporzionalità. ( Precedenti citati: sentenze n. 137 del 2018, n. 88 del 2018, n. 17 del 2018, n. 169 del 2017, n. 10 del 2016, n. 272 del 2015, n. 156 del 2015 e n. 113 del 2011 ). Secondo la giurisprudenza costituzionale, gli interventi statali in materia di coordinamento della finanza pubblica che incidono sull'autonomia degli enti territoriali devono svolgersi secondo i canoni di proporzionalità e ragionevolezza dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo prefissato. ( Precedente citato: sentenza n. 22 del 2014 ).

Massima n. 42331

Accolta, in parte qua , - per violazione dell'art. 3 Cost., nel combinato disposto con gli artt. 5, 97 e 118 Cost. - la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, come modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, resta assorbita l'ulteriore censura riferita all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale.

Massima n. 42332

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio, sez. prima ter, in riferimento agli artt. 114, 119 e 133, secondo comma, Cost., dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, che disciplina l'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o 3.000, se montani). Esclusa l'esistenza di una riserva costituzionale di esercizio individuale delle funzioni fondamentali - che renderebbe illegittimi gli stessi istituti associativi degli enti locali a prescindere dalla loro obbligatorietà - la prospettazione è palesemente insostenibile, riguardando l'intervento del legislatore statale le modalità di esercizio delle funzioni fondamentali e non presentando, pertanto, alcuna attinenza con la disciplina che regola l'istituzione di nuovi Comuni o la modifica delle loro circoscrizioni, e non prevedendo la fusione dei piccoli Comuni. ( Precedente citato: sentenza n. 44 del 2014 ).

Massima n. 42333

Non è accolta l'eccezione di inammissibilità - perché le questioni sarebbero solo enunciate nell'ordinanza e in alcun modo sviluppate e motivate - delle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge reg. Campania n. 16 del 2014. È infatti ammissibile che la motivazione operi un rinvio "interno", purché sia chiara la portata della questione. Nel caso di specie, le ragioni di non manifesta infondatezza sono sufficientemente illustrate e le disposizioni regionali censurate costituiscono attuazione di quelle statali, parimenti censurate; l'ordinanza aggiunge, inoltre, una specifica motivazione che, sia pur sintetica, è comunque univocamente riferita alle norme della legge regionale in esame. ( Precedenti citati: sentenze n. 83 del 2016, n. 68 del 2011 e n. 438 del 2008 ).

Massima n. 42334

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione degli artt. 5, 114 e 97 Cost. - l'art. 1, commi 110 e 111, della legge reg. Campania n. 16 del 2014, che, in attuazione dell'art. 14, comma 30, del d.l. n. 78 del 2010, conv., con modif., nella legge n. 122 del 2010, come sostituito dall'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012, ha individuato la dimensione territoriale ottimale e omogenea per lo svolgimento in forma obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (o a 3.000 se montani). Non risulta dimostrato che detta individuazione sia stata preceduta dalla concertazione con i Comuni interessati, nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali o con altre modalità; ne consegue, pertanto, la lesione dell'autonomia comunale e l'impossibilità - pretermessa la voce dei Comuni - di conseguire l'obiettivo di costituire un sistema locale efficacemente strutturato, al punto da conseguire risparmi di spesa. ( Precedente citato: sentenza n. 229 del 2001 ).

Massima n. 42335

Accolta - per violazione degli artt. 5, 114 e 97 Cost. - la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge reg. Campania n. 16 del 2014, restano assorbite le ulteriori censure di violazione degli artt. 3, 95, 114, 117, primo comma, quest'ultimo in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale, e sesto, e 118 Cost.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato dall'art. 19, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135, nella parte in cui non prevede la possibilità, in un contesto di Comuni obbligati e non, di dimostrare, al fine di ottenere l'esonero dall'obbligo, che a causa della particolare collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali, del Comune obbligato, non sono realizzabili, con le forme associative imposte, economie di scala e/o miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza, nell'erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16 recante «Interventi di rilancio e sviluppo dell'economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo (collegato alla legge di stabilità regionale 2014)»;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 26 e 27, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, secondo comma, 95, 97, 114, 117, primo comma - in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985, ratificata e resa esecutiva con legge 30 dicembre 1989, n. 439 - e sesto comma, 118, 119 e 133, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sollevata, in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

5) dichiara non fondate le altre questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sollevate, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., e in riferimento all'art. 95 Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

6) dichiara non fondate le ulteriori questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, primo comma - in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale - e 118 Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

7) dichiara non fondate le residue questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 114, 119 e 133, secondo comma, Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2019.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Luca ANTONINI, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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