Sentenza n. 44/2025

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

44/2025

Data di deposito

15 aprile 2025

Data di decisione

25 febbraio 2025

Esito

Non fondatezza

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Giovanni Pitruzzella

Presidente

AMOROSO

ECLI

ECLI:IT:COST:2025:44

Norme oggetto del giudizio

• art. 4-bis, decreto-legge n. 91 del 25 luglio 2018
• legge n. 108 del 21 settembre 2018
• art. 4, comma 2, ultimo periodo, decreto del Presidente della Repubblica n. 146 del 23 agosto 2017
• art. 13, comma 1, bis, decreto-legge n. 145 del 18 ottobre 2023
• legge n. 191 del 15 dicembre 2023

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 2, Costituzione
• art. 24, Costituzione
• art. 77, Costituzione
• art. 103, Costituzione
• art. 111, comma 1, Costituzione
• art. 111, comma 2, Costituzione
• art. 113, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 41, Costituzione
• art. 10, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 14, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 21, Costituzione
• art. 6, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

Massime

Massima n. 46700

Mentre il rinvio recettizio opera una novazione della fonte che eleva la norma richiamata al rango primario, la funzione del rinvio non recettizio non è quella di incorporare il contenuto della norma richiamata, bensì di indicare la fonte competente a regolare una determinata materia. Il rinvio è recettizio solo quando sia espressamente voluto dal legislatore o sia desumibile da elementi univoci e concludenti, operando altrimenti una presunzione della sua natura formale. (Precedenti: S. 93/2019 - mass. 42210; S. 250/2014 - mass. 38157).Vi è novazione della fonte quando è chiara la volontà del legislatore di incorporare la norma regolamentare richiamata. (Precedente: S. 85/2013 - mass. 37051).Perché sia possibile configurare un rinvio recettizio (superando la presunzione favorevole al rinvio formale), occorre che il richiamo sia indirizzato a norme determinate ed esattamente individuate dalla stessa norma che lo effettua; il rinvio integrale a uno specifico regolamento è, infatti, un rinvio a tutte, nessuna esclusa, le norme in esso contenute: è, cioè, un rinvio a norme determinate ed esattamente individuate. (Precedenti: S. 250/2014 - mass. 38157; S. 311/1993 - mass. 19671; S. 507/1988 - mass. 9220).

Massima n. 46701

Il legislatore ha la facoltà di adottare disposizioni di interpretazione autentica, le quali si saldano con le disposizioni interpretate, così esprimendo un unico precetto normativo fin dall’origine. (Precedenti: S. 169/2024 - mass. 46423; S. 104/2022 - mass. 44723; S. 61/2022 - mass. 44610; S. 133/2020 - mass. 42559; S. 15/2018 - mass. 39782; S. 525/2000 - mass. 25917; S. 118/1957 – mass. 497).La disposizione di interpretazione autentica è quella che, qualificata formalmente tale dallo stesso legislatore, esprime, anche nella sostanza, un significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari criteri dell’interpretazione della legge. Le disposizioni realmente interpretative, cioè, si limitano ad estrarre una delle possibili varianti di senso dal testo della disposizione interpretata e la norma, che risulta dalla saldatura tra le due disposizioni, assume tale significato sin dall’origine, dando luogo ad una retroattività che, nella logica del sintagma unitario, è solo apparente. (Precedenti: S. 184/2024 - mass. 46419; S. 70/2024 - mass. 46105; S. 4/2024 - mass. 45903; S. 18/2023 - mass. 45348; S. 104/2022 - mass. 44723; S. 133/2020 - mass. 42559).L’interpretazione autentica è un istituto comunemente ammesso da altri ordinamenti statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e di Stato democratico. (Precedente: S. 118/1957 - mass. 497).Le disposizioni di interpretazione autentica, destinate ad operare con la stessa decorrenza temporale di quelle interpretate, devono rispettare alcuni limiti generali connessi alla loro natura, che attengono alla salvaguardia di principi costituzionali tra i quali sono ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario. (Precedenti: S. 108/2019 - mass. 42263; S. 73/2017 - mass. 39503; S. 156/2014 - mass. 37986; S. 170/2008 - mass. 32491).Salva la non interferenza con l’esercizio del potere giurisdizionale, e fermo il necessario rispetto del giudicato, deve ritenersi consentito al legislatore, in presenza di interpretazioni contrastanti e quindi in assenza di un quadro giurisprudenziale consolidato, di intervenire per correggere una imperfezione del dato normativo o ristabilire un’interpretazione più aderente alla originaria volontà del legislatore, specialmente ove l’interpretazione imposta presenti un grado di maggiore plausibilità rispetto alle altre; ciò sempre che l’intervento legislativo, anche alla luce della tempistica e del metodo seguiti, non si dimostri in realtà abusivo, perché preordinato a violare il principio della parità delle parti, in particolare ove una di esse sia un’amministrazione pubblica. (Precedenti: S. 184/2024 - mass. 46419; S. 4/2024 - mass. 45903; S. 145/2022 - mass. 44840; S. 104/2022 - mass. 44723; S. 46/2021 - mass. 43714; S. 174/2019 - mass. 42433; S. 150/2015 - mass. 38484; S. 127/2015 - mass. 38452; S. 308/2013; S. 103/2013 - mass. 37552; S. 1/2011 - mass. 35217; S. 209/2010 - mass. 34739; S. 170/2008 - mass. 32491; S. 525/2000 - mass. 25917; S. 15/1995 - mass. 21817).

Massima n. 46702

Gli emendamenti alla legge di conversione del decreto-legge devono riguardare lo stesso oggetto di quest’ultimo, a pena di illegittimità costituzionale. In questo modo si realizza un concorso di fonti, la prima governativa e la seconda parlamentare, nella disciplina del medesimo oggetto. La legge di conversione, infatti, riveste i caratteri di una fonte funzionalizzata e specializzata, volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico, essenzialmente per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare. (Precedenti: S. 146/2024 - mass. 46357; S. 215/2023 - mass. 45890; S. 113/2023 - mass. 45571; S. 245/2022 - mass. 45226; S. 210/2021 - mass. 44267; S. 226/2019 - mass. 41887).Nei provvedimenti governativi a contenuto ab origine plurimo, la continuità tra legge di conversione e decreto-legge non può che essere misurata muovendo dalla verifica della coerenza tra le disposizioni inserite in sede di conversione e quelle originariamente adottate in via di straordinaria necessità e urgenza, avendo riguardo al collegamento con uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante. Tale continuità viene meno quando le disposizioni aggiunte siano totalmente estranee o addirittura “intruse” rispetto a quei contenuti e a quegli obiettivi, giacché solo la palese estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge o la evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge possono inficiare di per sé la legittimità costituzionale della norma introdotta con la legge di conversione. (Precedenti: S. 113/2023 - mass. 45571; S. 245/2022 - mass. 45226).I decreti “milleproroghe” (che sono una species dei decreti-legge a contenuto ab origine plurimo) sono una tipologia di decreto-legge connotato dalla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale. Rispetto a tali decreti solo l’inserimento, in sede di conversione, di una norma del tutto estranea alla ratio e alla finalità unitaria determina la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei. (Precedenti: S. 245/2022 - mass. 45226; S. 154/2015 - mass. 38489).

Massima n. 46703

Il principio concorrenziale non può essere inteso semplicisticamente come necessaria apertura del mercato al maggior numero possibile di operatori, perché tra le finalità della tutela della concorrenza vi sono anche l’efficienza economica, la promozione dell’innovazione e il benessere del consumatore. (Precedenti: S. 36/2024 - mass. 46051; S. 105/2016 - mass. 38861).

Massima n. 46704

Il pluralismo dell’informazione, valore centrale in un ordinamento democratico, va ricondotto all’art. 21 Cost. e allo stesso carattere democratico della Repubblica. Ciò in quanto l’informazione, nei suoi risvolti attivi e passivi (libertà di informare e diritto ad essere informati) esprime una condizione preliminare (o un presupposto insopprimibile) per l’attuazione ad ogni livello, centrale o locale, della forma propria dello Stato democratico. (Precedenti: S. 348/1990 - mass. 15888; S. 826/1988 - mass. 11979).Il pluralismo interno indica l’apertura del singolo mezzo d’informazione – pubblico o privato – alle varie voci presenti nella società, quello esterno l’esistenza nel mercato dell’informazione di una pluralità di voci concorrenti. Il pluralismo esterno, in particolare, nel settore radiotelevisivo, richiede la possibilità di ingresso, nell’ambito dell’emittenza pubblica e di quella privata, di quante più voci consentano i mezzi tecnici, con la concreta possibilità nell’emittenza privata – perché il pluralismo esterno sia effettivo e non meramente fittizio – che i soggetti portatori di opinioni diverse possano esprimersi senza il pericolo di essere emarginati a causa dei processi di concentrazione delle risorse tecniche ed economiche nelle mani di uno o di pochi e senza essere menomati nella loro autonomia. (Precedenti: S. 420/1994 - mass. 21326; S. 826/1988 - mass. 11979).La tutela del pluralismo esterno sicuramente richiede la creazione di condizioni di libero accesso al mercato, oltre che una regolamentazione atta ad evitare il fenomeno delle concentrazioni. (Precedenti: S. 155/2002 - mass. 26962; S. 112/1993 - mass. 19514; S. 226/1974 - mass. 7419; S. 202/1976 - mass. 8513).Le trasformazioni nel campo dell’informazioni – quali la decentralizzazione della produzione di informazioni; la moltiplicazione, specie in ambito locale, dei siti di informazione; la diffusione dei contenuti prodotti dai media tradizionali; l’accesso della maggior parte delle persone all’informazione attraverso la rete – plasmano l’attuale significato del pluralismo dell’informazione e, conseguentemente, la declinazione delle concrete modalità della sua tutela, che vanno sempre raccordate allo specifico contesto in cui l’informazione si situa. In tale contesto, l’attuale sfida dell’informazione non riguarda tanto la ulteriore moltiplicazione delle già numerose voci che si fanno sentire nella sfera pubblica, quanto la salvaguardia della qualità dell’informazione medesima, considerando che la ricchezza di informazioni e di punti di vista alternativi, soprattutto in assenza dei controlli editoriali che caratterizzano l’operato dei media tradizionali, consente sulla rete la diffusione di informazioni false, discorsi d’odio, affermazioni non verificate e opinioni polarizzate. Affinché sia tutelato questo diritto, in un ambiente in cui sono prodotte e distribuite quantità enormi di informazioni, che espongono il cittadino a un vero e proprio sovraccarico mediatico, occorre tutelare e promuovere la qualità della comunicazione, ad esempio dando risalto alla funzione dei giornalisti operanti entro strutture dotate di una consistenza organizzativa e tecnologica tale da permettere il vaglio critico delle notizie, le inchieste e le analisi.Il rilievo costituzionale della libertà di manifestazione del pensiero non comporta che esista in via generale un diritto soggettivo delle imprese editrici a misure di sostegno dell’editoria, cosicché la garanzia del pur fondamentale diritto in questione non impone l’intervento finanziario dello Stato. Se, dunque, il legislatore ha la facoltà di stanziare fondi in favore degli utenti per l’acquisto di strumenti tecnici destinati a favorire il pluralismo informativo, non ha l’obbligo di adottare misure di sostegno in favore delle emittenti televisive sganciate da criteri volti a favorire la qualità dell’informazione. (Precedenti: S. 206/2019 - mass. 42749; S. 151/2005 - mass. 29337).(Nel caso di specie: sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Consiglio di Stato, sez. sesta, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 24, 41, 77, 103, 111, primo e secondo comma, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 6, 10 e 14 CEDU, dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, come conv., e dell’art. 13, comma 1-bis, del d.l. n. 145 del 2023, come conv., che ineriscono alla disciplina dei contributi pubblici in favore delle emittenti televisive e radiofoniche locali. Il censurato art. 4-bis, modificando l’art. 4, comma 2, ultimo periodo, del d.P.R. n. 146 del 2017, relativo ai criteri di ammissione alla contribuzione delle emittenti radiofoniche locali, opera una novazione integrale del d.P.R.; il censurato art. 13, comma 1-bis, dal canto suo, dispone che il cennato art. 4-bis si interpreta nel senso che il rinvio integrale al menzionato d.P.R. ha inteso attribuire valore di legge a tutte le disposizioni ivi contenute a decorrere dalla sua entrata in vigore. La novazione apportata dalla prima delle norme censurate si ricava dal dato testuale, ed ha il fine di evitare un “ircocervo giuridico”, ossia un testo regolamentare recante, all’interno di una sua disposizione, un “frammento” normativo primario. Quanto all’art. 13, comma 1-bis, del d.l. n. 145 del 2023, come conv., esso contiene una norma di interpretazione autentica, dal momento che risolve il dubbio ingenerato dall’art. 4-bis interpretato, ossia che questo abbia fatto assumere valore e forza di legge da parte delle norme recate dal d.P.R. n. 146 del 2017 tout court e non con riferimento alla sola annualità 2019. Non è pertanto fondata la censura di violazione dell’art. 77 Cost. da parte dell’art. 4-bis, poiché esso, contenuto nel d.l. n. 91 del 2018, come conv., decreto “mille-proroghe”, ha il fine della proroga di un termine e l’estensione di un regime transitorio, per spostare nel tempo un determinato assetto regolatorio, in modo dunque non disomogeneo rispetto alla ratio dominante del decreto-legge in questione; né viola l’art. 77 Cost. l’art. 13, comma 1-bis, che, prendendo posizione sulla natura primaria della fonte che regola un sistema di contribuzione pubblica sulla base di criteri volti a favorire la qualità dell’informazione e la capacità delle imprese del settore di investire anche in nuove tecnologie e di acquisire posizioni di mercato sostenibili nel tempo, non può considerarsi del tutto estraneo rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge. Il fatto poi che la novazione della fonte sia avvenuta non già ad opera dell’art. 13, comma 1-bis, ma dell’art. 4-bis, ossia quando la norma regolamentare non era stata ancora annullata in via giurisdizionale dal Consiglio di Stato, non produce alcun contrasto con il giudicato formatosi su tali sentenze di annullamento, cosicché neppure sono violati gli artt. 3, 24, 103, 111, commi primo e secondo, e 113 Cost.; né sussiste la violazione, ad opera di entrambe le disposizioni censurate, degli artt. 3, 111, primo e secondo comma , e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU, perché il legislatore, interpretando una norma a oltre cinque anni dalla sua entrata in vigore, avrebbe condizionato i giudizi in corso, sia perché l’art. 4-bis non ha natura retroattiva, sia perché l’art. 13, comma 1-bis impone all’interprete un senso della disposizione interpretata che appare certamente il più plausibile, in un contesto in cui il dubbio interpretativo e la presenza di un quadro giurisprudenziale non definito escludono la sussistenza di un affidamento qualificato delle parti sull’interpretazione contraria a quella prescelta dalla norma interpretativa. Non è fondata neppure la questione sollevata in via subordinata, riferita alla violazione del principio del pluralismo informativo, perché le disposizioni censurate prevedono uno scalino preferenziale a vantaggio dei primi cento classificati, cui viene destinata la quasi totalità della contribuzione. Tale meccanismo si iscrive in (e partecipa di) una complessiva logica, sottesa all’intero corpo regolamentare divenuto fonte primaria in forza della novazione indicata, che non irragionevolmente è volta a tutelare il nuovo volto del pluralismo dell’informazione – caratterizzato non da penuria di emittenti televisive, ma, al contrario, da una loro abbondanza, dovuta non solo alla non particolare onerosità degli investimenti per la loro attivazione, ma anche e soprattutto alla moltitudine dei canali garantita dalla tecnologia digitale –, mirando a superare la logica del mero sostentamento economico delle numerose emittenti televisive locali e puntando, piuttosto, al miglioramento della qualità dell’informazione e all’incentivazione dell’uso di tecnologie innovative, oltre che al sostegno dell’occupazione delle imprese economicamente stabili e capaci di affrontare il mercato. Neanche è fondata la questione con riferimento alla dedotta violazione del principio della concorrenza, perché il meccanismo dello scalino preferenziale, di per sé, non incide irragionevolmente su esso, in primo luogo perché, ove il legislatore avesse deciso di attribuire le risorse esclusivamente ai primi cento graduati, ciò avrebbe risposto ad una logica implicita in qualsiasi procedura concorsuale. Infine, non necessariamente le emittenti collocatesi dopo la centesima posizione e a ridosso della medesima sono destinate a beneficiare di un contributo sensibilmente inferiore a quelle che si collocano alla centesima posizione o immediatamente prima). (Precedenti: S. 184/2024 - mass. 46419; S. 146/2024 - mass. 46357; S. 113/2023 - mass. 45571; S. 22/2012 - mass. 36070).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2018, n. 108, e dell'art. 13, comma 1-bis, del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 15 dicembre 2023, n. 191, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 24, 41, 77, 103, 111, commi primo e secondo, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 6, 10 e 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Giovanni PITRUZZELLA, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 15 aprile 2025

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA