Sentenza n. 192/2017

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

192/2017

Data di deposito

14 luglio 2017

Data di decisione

20 giugno 2017

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Marta Cartabia

Presidente

GROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:2017:192

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 524, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 525, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 526, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 527, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 528, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 529, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 531, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 532, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 533, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 534, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 535, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 536, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 553, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 555, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 568, legge n. 208 del 28 dicembre 2015

Parametri

• art. 10, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)
• art. 3, Costituzione
• art. 32, Costituzione
• art. 97, Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 117, comma 4, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 5, Costituzione
• art. 120, Costituzione
• art. 123, Costituzione
• art. 117, comma 2, Costituzione
• art. 5, lett. g), legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012
• art. 11, legge n. 243 del 24 dicembre 2012

Massime

Massima n. 42052

Il termine previsto nell'art. 10 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (sia nella versione originaria, sia in quella approvata il 7 ottobre 2008) è posto a presidio non solo del contraddittorio, ma anche dell'ordinato lavoro della Corte costituzionale. Pertanto, esso ha carattere perentorio e non è nella disponibilità delle parti, come è comprovato dal controllo che sul suo rispetto viene svolto, d'ufficio, dalla Cancelleria. (art. 10, comma 2, delle norme integrative vigenti).

Massima n. 42053

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 524 a 529, da 531 a 536, 553, 555 e 568, della legge n. 208 del 2015, non causa di per sé l'inammissibilità delle questioni la circostanza che la ricorrente, nel formulare le questioni, evochi in modo cumulativo una pluralità di norme costituzionali, senza motivare esplicitamente le ragioni di asserito contrasto tra le disposizioni impugnate e ciascuno dei singoli parametri, alcuni dei quali dotati di particolare ampiezza espressiva. Nonostante la modalità espositiva non del tutto perspicua adottata dalla ricorrente, è comunque possibile ricostruire analiticamente gli esatti lineamenti giuridici di ciascuna delle questioni promosse. ( Precedenti citati: sentenze n. 244 del 2016, n. 239 del 2016 e n. 251 del 2015 )

Massima n. 42054

Sono dichiarate inammissibili, per insufficienza e genericità della motivazione, le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 32 e 97 Cost. - dell'art. 1, commi da 524 a 529 e da 531 a 536, della legge n. 208 del 2015. Il ricorso si presenta lacunoso e generico, in quanto carente, sul merito delle censure, di argomentazioni, che sono necessarie, nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, in termini ancora più stringenti che nei giudizi in via incidentale, a maggior ragione quando, come nel caso di specie, si denunci la violazione di parametri costituzionali estranei al Titolo V della Parte seconda della Costituzione, della quale occorre che la parte ricorrente dimostri, e la Corte costituzionale verifichi, la ridondanza sulle attribuzioni regionali. ( Precedenti citati: sentenze n. 273 del 2016, n. 233 del 2015, n. 218 del 2015, n. 153 del 2015 e n. 142 del 2015 )

Massima n. 42055

Non incidono sull'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 524 a 529, da 531 a 536, 553, 555 e 568, della legge n. 208 del 2015 le modifiche apportate dall'art. 1, commi 390 e 391, della legge n. 232 del 2016, in quanto il citato art. 1, comma 390, è stato oggetto di specifica impugnazione da parte della stessa Regione Veneto con distinto ricorso. ( Precedenti citati: sentenze n. 141 del 2016, n. 65 del 2016, n. 40 del 2016 e n. 239 del 2015 ).

Massima n. 42056

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost. - dell'art. 1, commi da 524 a 529 e da 531 a 536, della legge n. 208 del 2015, con cui è introdotto nell'ordinamento l'istituto dei piani di rientro per le singole aziende sanitarie che presentano scostamenti fra costi e ricavi superiori a determinate soglie, così incidendo su materie - quali la tutela della salute e il coordinamento della finanza pubblica - rispetto alle quali esiste una competenza regionale concorrente con quella dello Stato. Le norme impugnate, a contenuto specifico e dettagliato, sono vincolanti per le Regioni poiché, per la finalità perseguita, si pongono in rapporto di coessenzialità e necessaria integrazione con le norme-principio statali che connotano il settore della tutela della salute. Inoltre, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEA), avendo carattere trasversale, è idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore statale deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di determinate prestazioni, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle. La competenza legislativa dello Stato in materia di principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica non è limitata alle norme aventi lo scopo di limitare la spesa pubblica, ma comprende anche quelle aventi la funzione di orientarla verso una complessiva maggiore efficienza: obiettivo perseguibile anche stabilendo indirizzi di razionalizzazione rivolti ai singoli enti, non soltanto ai sistemi regionali nel complesso. I vincoli di coordinamento finanziario imposti dallo Stato possono considerarsi rispettosi dell'autonomia regionale quando stabiliscono un limite complessivo che lasci agli enti stessi una sufficiente libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa, sempre purché conforme a canoni di ragionevolezza e proporzionalità. Nondimeno, la competenza statale può comprendere anche l'esercizio di poteri puntuali, necessari perché la finalità che essa persegue venga concretamente realizzata, anche con misure di ordine amministrativo, specie nell'ambito della regolazione tecnica. ( Precedenti citati: sentenze n. 64 del 2016, n. 272 del 2015, n. 250 del 2015, n. 124 del 2015, n. 22 del 2014, n. 219 del 2013, n. 229 del 2011, n. 112 del 2011, n. 57 del 2010, n. 190 del 2008, n. 159 del 2008 e n. 376 del 2003 ). L'organizzazione sanitaria è una componente fondamentale della tutela della salute, in quanto la relativa normativa traccia la cornice funzionale ed operativa che garantisce la qualità e l'adeguatezza delle prestazioni erogate. In questa materia la legislazione dello Stato deve esprimersi attraverso norme di principio, sicché sono censurabili le norme statali che non lasciano alcuno spazio di intervento alla Regione non solo per un'ipotetica legiferazione ulteriore, ma persino per una normazione secondaria di mera esecuzione. Tuttavia, in questa stessa materia trova anche applicazione il canone generale, secondo cui è vincolante per le Regioni ogni previsione che, sebbene a contenuto specifico e dettagliato, per la finalità perseguita si pone in rapporto di coessenzialità e necessaria integrazione con le norme-principio che connotano il settore. ( Precedenti citati: sentenze n. 124 del 2015, n. 54 del 2015, n. 301 del 2013, n. 79 del 2012, n. 207 del 2010 e n. 108 del 2010 ). La competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, in linea di massima, concerne la fissazione del livello strutturale e qualitativo delle prestazioni; solo in circostanze eccezionali, segnatamente quando ricorrano imperiose necessità sociali, può spingersi oltre, ad esempio legittimando l'erogazione di provvidenze ai cittadini o la gestione di sovvenzioni direttamente da parte dello Stato. ( Precedenti citati: sentenze n. 125 del 2015, n. 111 del 2014, n. 273 del 2013, n. 62 del 2013, n. 207 del 2012, n. 203 del 2012, n. 164 del 2012, n. 121 del 2010, n. 10 del 2010 e n. 134 del 2006 ).

Massima n. 42057

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, [per violazione del principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.], l'art. 1, commi 526 e 536, della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui, introducendo nell'ordinamento l'istituto dei piani di rientro per le aziende sanitarie che presentano scostamenti tra costi e ricavi superiori a determinate soglie, prevede che i decreti ministeriali ivi contemplati (mediante i quali devono essere individuati la metodologia per la determinazione dello scostamento, i parametri relativi a volumi, qualità ed esiti delle cure, nonché le linee guida per la redazione dei piani di rientro) sono emanati "sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano", anziché d'intesa con la stessa Conferenza. Tale strumento di coinvolgimento e garanzia delle Regioni si impone al legislatore statale, poiché la normativa in questione tesse in una trama unitaria competenze statali e regionali eterogenee, che investono la tutela della salute, il coordinamento della finanza pubblica, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, l'armonizzazione contabile. ( Precedenti citati: sentenze n. 80 del 2017, n. 6 del 2017, n. 266 del 2016, n. 251 del 2016, n. 203 del 2016, n. 184 del 2016, n. 183 del 2016, n. 21 del 2016, n. 7 del 2016, n. 1 del 2016, n. 125 del 2015, n. 278 del 2014 e n. 289 del 2010 ).

Massima n. 42058

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione degli artt. 117, quarto comma, e 123 Cost. - l'art. 1, commi 524, 525 e 529, della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui prevedono che i provvedimenti ivi contemplati siano adottati dalla Giunta regionale. Le norme impugnate dalla Regione Veneto, nell'indicare specificamente l'organo regionale deputato a provvedere all'adempimento degli obblighi che lo Stato pone a carico della Regione (individuazione degli enti da sottoporre a piani di rientro e approvazione dei piani stessi), violano la competenza riservata alla Regione in materia di organizzazione amministrativa regionale, con conseguente applicazione della ripartizione di competenze stabilita autonomamente da ciascuna Regione tra i propri organi, in base alle proprie norme statutarie e legislative. ( Precedenti citati: sentenze n. 293 del 2012, n. 22 del 2012, n. 95 del 2008 e n. 387 del 2007 ).

Massima n. 42059

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 32, 97, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost. - dell'art. 1, commi 553 e 555, della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui, nell'aggiornare i livelli essenziali dell'assistenza sanitaria in misura non superiore a 800 milioni di euro annui, non prevede una previa intesa tra Stato e Regioni sul predetto limite, ritenuto incongruo. Non solo il principio di leale collaborazione non si impone nel procedimento mediante il quale il Parlamento approva le leggi, ma, inoltre, la fissazione del detto limite, non è incompatibile con la logica di leale collaborazione che, a norma della stessa legge n. 208 del 2015, presiede alla procedura di aggiornamento indicata. Infatti, il principio in esame, per la sua elasticità, consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole situazioni, sicché il confronto tra Stato e Regioni è suscettibile di essere organizzato in modi diversi, per forme e intensità. Pertanto, se il limite finanziario massimo globale all'aggiornamento dei livelli essenziali, che pone un parametro di riferimento per le scelte entro cui può svilupparsi la dialettica tra Stato e Regioni, è ben lungi dall'esaurire tale dialettica, per la quale restano spazi estremamente ampi, pure sui profili economici e finanziari. Infine, circa l'asserita incongruità del valore di 800 milioni di euro rispetto al fabbisogno dei servizi sanitari regionali, la Regione ricorrente non ha assolto all'onere di provare l'oggettiva impossibilità di esercitare le proprie funzioni in materia, segnatamente attraverso dati quantitativi concreti, riguardanti, tra l'altro, i diversi importi in ipotesi necessari. ( Precedenti citati: sentenze n. 280 del 2016, n. 251 del 2016, n. 205 del 2016, n. 151 del 2016, n. 127 del 2016, n. 83 del 2016, n. 65 del 2016, n. 29 del 2016, n. 63 del 2013, n. 297 del 2012, n. 79 del 2011, n. 98 del 2007, n. 134 del 2006, n. 50 del 2005 e n. 308 del 2003 ).

Massima n. 42060

È dichiarata inammissibile, per omessa illustrazione dei motivi e dei presupposti fattuali della censura, la questione di legittimità costituzionale - promossa dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 5, comma 1, lett. g), della legge cost. n. 1 del 2012 e all'art. 11 della legge n. 243 del 2012 - dell'art. 1, commi 553 e 555, della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui non attiva i meccanismi, ivi previsti, che rafforzano il concorso finanziario dello Stato per la garanzia dei livelli essenziali di assistenza sanitaria (LIVEAS), con riguardo alle fasi avverse del ciclo economico. La ricorrente non spiega né per quale motivo, e in base a quali presupposti fattuali, lo Stato avrebbe dovuto attivare, in suo favore, il meccanismo descritto - operativo, anche con modalità diverse e aggiuntive rispetto a quelle di cui all'art. 119, quinto comma, Cost., anche dopo le modifiche apportate al citato art. 11 dall'art. 3 della legge n. 164 del 2016, ai sensi dell'art. 5, comma 1, lett. g), della legge cost. n. 1 del 2012; né spiega perché, in attesa dell'attuazione di tale meccanismo, dovrebbe rimanere paralizzato l'aggiornamento dei livelli essenziali dell'assistenza sanitaria (più volte tentato dopo il 2001, senza successo), il quale oltretutto serve anche per orientare le scelte di bilancio delle stesse Regioni, in presenza di interventi statali di coordinamento della finanza pubblica. ( Precedenti citati: sentenze n. 154 del 2017 e n. 141 del 2016 ).

Massima n. 42061

È dichiarata inammissibile, per omessa illustrazione dei motivi e dei presupposti fattuali della censura, la questione di legittimità costituzionale - promossa dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 5, comma 1, lett. g), della legge cost. n. 1 del 2012 e all'art. 11 della legge n. 243 del 2012 - dell'art. 1, comma 568, della legge n. 208 del 2015, il quale fissa in 111 miliardi per l'anno 2016 (in diminuzione rispetto ai 115,4 miliardi stabiliti dal Patto per la salute 2014-2016) il concorso dello Stato al fabbisogno sanitario nazionale standard, nella parte in cui non prevede l'attivazione dei meccanismi, previsti nei parametri evocati, che rafforzano il concorso finanziario dello Stato alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza sanitaria (LIVEAS) durante le fasi avverse del ciclo economico. La ricorrente non spiega perché lo Stato avrebbe dovuto attivare in suo favore il meccanismo previsto nelle disposizioni evocate come parametro; né perché la determinazione periodica del concorso statale al fabbisogno sanitario nazionale standard dovrebbe risultare interdetta, in attesa della realizzazione di alcuni elementi dell'architettura dei rapporti finanziari con le Regioni, anch'essi orientati a garantire l'effettività dei livelli essenziali delle prestazioni stabiliti a norma dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost.

Massima n. 42062

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 32, 97, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost. - dell'art. 1, comma 568, della legge n. 208 del 2015, il quale fissa in 111 miliardi per l'anno 2016 (in diminuzione rispetto ai 115,4 miliardi stabiliti dal Patto per la salute 2014-2016) il concorso dello Stato al fabbisogno sanitario nazionale standard, nella parte in cui esso è stabilito in assenza di una previa intesa con le Regioni e senza il coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 5 della legge n. 42 del 2009. La riduzione della misura del concorso statale non comporta di per sé un vizio di legittimità costituzionale, poiché nessun accordo può condizionare l'esercizio della funzione legislativa, né il principio di leale collaborazione si impone nel procedimento legislativo parlamentare; pertanto, il principio di cui all'art. 26, comma 1, del d.lgs. n. 68 del 2011 - in base al quale il fabbisogno sanitario nazionale standard è determinato "tramite intesa" - non vincola in modo assoluto e inderogabile le leggi successive. Né ha rilievo il mancato coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, poiché la determinazione del concorso statale al fabbisogno sanitario nazionale standard lascia ampio spazio, a valle, alle singole Regioni per disciplinare, programmare e organizzare i servizi sanitari. La ricorrente, infine, non ha provato adeguatamente l'oggettiva impossibilità di esercitare le proprie funzioni in materia, né ha argomentato quale sarebbe stato il diverso importo allo scopo necessario, limitandosi a rinviare ai precedenti atti normativi e convenzionali. ( Precedenti citati: sentenze n. 205 del 2016, n. 141 del 2016, n. 65 del 2016, n. 79 del 2011 e n. 437 del 2001 ). La garanzia di servizi effettivi, che corrispondono a diritti costituzionali - tra cui la tutela del diritto alla salute - richiede certezza delle disponibilità finanziarie, per cui non può non subire condizionamenti, senza però che sia compromesso il suo nucleo essenziale. A maggior ragione, la quantificazione delle risorse per la realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione vigente si impone, anche in questo ambito, come canone fondamentale e presupposto del buon andamento dell'amministrazione. Pertanto, le determinazioni sul fabbisogno sanitario complessivo non dovrebbero discostarsi in modo rilevante e repentino dai punti di equilibrio trovati in esito al ponderato confronto tra Stato e Regioni in ordine ai rispettivi rapporti finanziari, senza che tale scostamento appaia giustificabile alla luce di condizioni e ragioni sopraggiunte. ( Precedenti citati: sentenze n. 275 del 2016, n. 203 del 2016 e n. 10 del 2016 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso in epigrafe;

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 526 e 536, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», nella parte in cui prevedono che i decreti ministeriali ivi contemplati siano emanati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», anziché d'intesa con la stessa Conferenza;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 524, 525 e 529, della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui prevedono che i provvedimenti ivi contemplati siano adottati dalla Giunta regionale;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 524 a 529 e da 531 a 536, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 32 e 97 della Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 524 a 529 e da 531 a 536, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 553 e 555, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 32, 97, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe;

6) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 553 e 555, della legge n. 208 del 2015, promossa, in riferimento all'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e all'art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe;

7) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 568, della legge n. 208 del 2015, promossa, in riferimento all'art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012 e all'art. 11 della legge n. 243 del 2012, dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe;

8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 568, della legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 32, 97, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2017.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Marta CARTABIA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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