Sentenza n. 16/1978

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

16/1978

Data di deposito

7 febbraio 1978

Data di decisione

2 febbraio 1978

Esito

Inammissibilità

Tipo di giudizio

GIUDIZIO SULL'AMMISSIBILITÀ DEI REFERENDUM

Relatore

Livio Paladin

Presidente

ROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:1978:16

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, legge n. 810 del 27 maggio 1929
• art. 17, comma 1, ed altri, codice penale
• regio decreto n. 303 del 20 febbraio 1941
• regio decreto n. 1022 del 9 settembre 1941
• legge n. 152 del 22 maggio 1975
• legge n. 20 del 25 gennaio 1962
• legge n. 195 del 2 maggio 1974
• art. 3, legge n. 36 del 14 febbraio 1904
• art. 2, legge n. 36 del 14 febbraio 1904
• art. 1, legge n. 36 del 14 febbraio 1904
• art. 3-bis, legge n. 36 del 14 febbraio 1904

Parametri

• art. 75, Costituzione
• art. 2, comma 1, legge costituzionale n. 1 del 11 marzo 1953
• art. 138, Costituzione
• art. 71, e segg., Costituzione
• art. 80, Costituzione
• art. 7, Costituzione
• art. 1, Costituzione
• art. 48, Costituzione
• art. 52, Costituzione
• art. 103, comma 3, Costituzione
• disposizioni transitorie e finali, VI, Costituzione

Massime

Massima n. 14193

Secondo la sistemazione gia' operata da precedente sentenza, quanto ai compiti rispettivamente attribuiti - nel procedimento instaurato dalla legge 25 maggio 1970, n. 352 - alla Corte costituzionale ed all'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, va riaffermato che spetta all'Ufficio centrale "accertare che la richiesta di referendum sia conforme alle norme di legge, rilevando con ordinanza le eventuali irregolarita' e decidendo, con ordinanza definitiva, sulla legittimita' della richiesta medesima"; mentre alla Corte costituzionale e' conferita la sola "cognizione dell'ammissibilita' del referendum", secondo i disposti degli artt. 2 della legge costituzionale n. 1 del 1953, 32, secondo comma, e 33 della legge ordinaria n. 352 del 1970. E va ribadito che tale competenza si e' aggiunta a quelle previste dall'art. 134 Cost.; atteggiandosi dunque - come precisava la sentenza teste' ricordata - "con caratteristiche specifiche ed autonome nei confronti degli altri giudizi riservati alla Corte, ed in particolare rispetto ai giudizi sulle controversie relative alla legittimita' costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge". - S. n. 251/1975.

Massima n. 14196

L'indicazione delle cause di inammissibilita' di cui al capoverso dell'art. 75 della Costituzione - indicazione che non e' dimostrato abbia carattere rigorosamente tassativo - presuppone una serie di cause inespresse, inerenti alle caratteristiche essenziali e necessarie dell'istituto e riguardo alle quali, in quanto presenti nell'ordinamento costituzionale del referendum abrogativo, sarebbe contraddittorio sostenere che la Corte costituzionale non possa considerarle nel giudizio di ammissibilita' dello stesso referendum, ad esse demandato. E' percio' da ritenersi che, oltre che per le richieste di abrogazione di norme di leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali - espressamente escluse dall'art. 75, secondo comma, Cost., in quanto rispondenti a particolari scelte di politica costituzionale, il referendum debba essere dichiarato inammissibile: 1) per le richieste di abrogazione formulate in modo tale che ciascun quesito contenga una pluralita' di domande eterogenee; 2) per le richieste di abrogazione che non riguardino atti legislativi dello Stato aventi forza di legge ordinaria ma che hanno ad oggetto leggi di revisione costituzionale, leggi costituzionali o comunque leggi dotate di peculiare forza passiva; 3) per le richieste di abrogazione aventi ad oggetto disposizioni legislative ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato.

Massima n. 14197

Se il referendum abrogativo assumesse ad oggetto qualunque tipo di legge in senso tecnico, ordinaria o costituzionale indifferentemente, la conseguenza sarebbe ben difficilmente compatibile con l'attuale regime di costituzione rigida. Accanto all'apposito procedimento di revisione e di formazione delle "altre leggi costituzionali", disciplinato dall'art. 138 Cost., si verrebbe cioe' ad inserire un procedimento destinato alla sola abrogazione delle leggi costituzionali nonche' - coerentemente - della Costituzione stessa, che in nessun modo potrebbe venire armonizzato con il primo di questi due istituti. Al contrario, la stessa previsione di uno specifico referendum approvativo, contenuta nel secondo comma dell'art. 138, contribuisce ad escludere che in tema di revisione e di legislazione costituzionale vi sia posto per un ulteriore referendum abrogativo, nelle medesime forme previste per le leggi ordinarie.

Massima n. 14198

Per colmare le lacune dell'iter configurato dall'art. 138 (ad esempio, in tema di iniziativa delle leggi, di promulgazione e di pubblicazione), e' possibile ed anzi necessario ricorrere alle norme dettate dagli artt. 71 e seguenti della Costituzione, relativamente alla funzione legislativa ordinaria. Ma la disciplina del referendum abrogativo non attiene affatto all'esercizio di tale funzione da parte delle Camere, e non e' comunque utilizzabile per colmare nessuna delle lacune predette.

Massima n. 14199

La ragion d'essere dell'esplicita esclusione costituzionale, quanto ai referendum incidenti sulla ratifica dei trattati internazionali indicati dall'art. 80 Cost., non si risolve nell'intento di evitare che il corpo elettorale interferisca nel processo formativo dei trattati stessi (tanto piu' che il lunghissimo procedimento prescritto dalla legge n. 352 del 1970 non offrirebbe nemmeno - di regola - la possibilita' materiale che il voto popolare preceda la stipulazione). Ben piu' largamente la Costituzione ha voluto impedire, una volta perfezionatosi il trattato, che esso venga privato dell'indispensabile fondamento costituzionale (ai sensi dell'art. 80 Cost.), determinandone la disapplicazione e rendendo in tal modo responsabile lo Stato italiano verso gli altri contraenti. Ma l'esclusione dev'essere quindi riferita - secondo la tesi dominante in dottrina - non solo al momento dell'autorizzazione alla ratifica, ma anche al momento dell'esecuzione strettamente intesa. Ed a questa stregua poco importa che l'ordine di esecuzione rappresenti l'oggetto di un apposito atto legislativo (com'era inevitabile nell'ordinamento statutario, date le norme costituzionali che allora regolavano la formazione dei trattati) o sia contemporaneo e contestuale all'autorizzazione, venendo inserito nella medesima legge che consente la ratifica. In entrambe le ipotesi, infatti, l'interpretazione logico-sistematica dell'art. 75, secondo comma, Cost. impone che vengano respinte le richieste di referendum abrogativo.

Massima n. 14200

Pur non sostenendosi che i Patti lateranensi siano stati costituzionalizzati in virtu' del richiamo contenuto nell'art. 7 Cost., e' certo che tale norma attribuisce ai Patti una precisa rilevanza o "copertura costituzionale". D'altra parte la previsione dello stesso art. 7, secondo comma, Cost., in virtu' della quale le modificazioni unilaterali dei Patti non possono avvenire che con una legge di revisione costituzionale, sarebbe priva di senso se la stessa non avesse diretto riguardo a quello che i Patti rappresentano nell'ambito del diritto italiano, con la conseguenza che la "copertura costituzionale" prevista dall'art. 7, secondo comma, Cost. garantisce sia i Patti lateranensi che l'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810 che ha dato loro piena ed intera esecuzione. Pertanto, poiche' il referendum abrogativo (ved. massime precedenti D ed E) non puo' avere ad oggetto norme di leggi costituzionali, ne' altri atti legislativi comunque dotati di una specifica resistenza all'abrogazione e neppure, inoltre, in forza dello stesso art. 75, secondo comma, Cost., norme di leggi di esecuzione di trattati internazionali, va dichiarata inammissibile, sia sotto il primo che sotto il secondo profilo, la richiesta di referendum per l'abrogazione dell'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810 di esecuzione dei Patti lateranensi - limitatamente all'intero contenuto del Concordato.

Massima n. 14201

Pur essendo ricompresa nella disposizione dell'art. 75 Cost. una vastissima gamma di richieste indeterminate ed indeterminabili a priori, la normativa dettata dallo stesso articolo non implica affatto l'ammissibilita' di richieste di referendum abrogativo comunque strutturate, comprese quelle eccedenti i limiti esterni ed estremi delle previsioni costituzionali, che del referendum abrogativo conservino solo il nome e non la sostanza. Proprio perche' il referendum non e' fine a se stesso ma tramite della volonta' popolare, occorre che i quesiti posti agli elettori siano tali da esaltare e non coartare le loro possibilita' di scelta; un voto bloccato in molteplici e complesse questioni insuscettibili di essere redatte ad unita' contraddice il principio democratico incidendo di fatto sulla liberta' del voto in violazione degli artt. 1 e 48 Cost.. Peraltro, uno strumento di democrazia diretta, quale e' il referendum popolare, non puo' essere trasformato in uno strumento di democrazia rappresentativa mediante il quale si vengono a proporre voti popolari di fiducia nei confronti di complesse ed inscindibili scelte politiche operate dai partiti o dai gruppi organizzati che hanno sostenuto le iniziative referendarie. Viceversa, questo finisce per essere il caso del referendum vertente su 97 articoli del codice penale in quanto non e' possibile estrarre un quesito comune e razionalmente unitario, con la conseguenza che la relativa richiesta deve essere dichiarata inammissibile perche' incompatibile con le proclamazioni degli artt. 1, 48 e 75 Cost..

Massima n. 14202

L'affermata esigenza che il quesito referendario sia formulato in termini semplici e chiari cosi' da consentire all'elettore di manifestare pienamente la propria liberta' di voto, non sussiste relativamente alla richiesta di referendum avente ad oggetto l'intero codice penale militare di pace approvato con R.D. 20 febbraio 1941, n. 303. L'atto legislativo in questione contiene, infatti, disposizioni assolutamente eterogenee alcune delle quali costituzionalmente neutre (prestandosi indifferentemente ad essere mantenuta in vigore oppure abrogata) altre a contenuto costituzionalmente vincolato come si verifica per i reati di mancanza alla chiamata alle armi e di diserzione che sono intimamente collegate alle previsioni dell'art. 52 Cost.. Il fatto stesso che la richiesta in esame si proponga di abrogare simili figure criminose potrebbe essere gia' motivo sufficiente perche' la Corte la respinga, tuttavia l'aver voluto coinvolgere in un solo referendum le parti accessorie ed essenziali del codice penale militare di pace rappresenta una conferma della irriducibile pluralita' delle questioni su cui l'elettore verrebbe costretto ad esprimere un unico voto. Deve, pertanto, mancando alla Corte il potere di scindere o ridefinire i quesiti referendari, essere dichiarata l'inammissibilita' dell'intera richiesta concernente l'abrogazione del codice penale militare di pace approvato con R.D. 20 febbraio 1941, n. 303.

Massima n. 14203

Pur se in ordine alla richiesta di abrogazione dell'ordinamento giudiziario militare approvato con il R.D. 9 settembre 1941, n. 1022, non e' sostenibile che si sia in presenza di una radicale disomogeneita' delle disposizioni sottoposte al voto popolare deve innanzitutto rilevarsi uno strettissimo collegamento tra il codice penale militare di pace e l'ordinamento giudiziario militare sia dal punto di vista formale (entrambi i decreti in questione trovano la loro comune matrice nella delegazione legislativa operata dalla legge 25 novembre 1926, n. 2153) che da quello sostanziale posto che la materia dei giudizi penali e' stata suddivisa in una parte riguardante la procedura penale ed in un'altra concernente l'ordinamento giudiziario penale propriamente inteso. Da cio' deriva che l'ordinamento giudiziario militare al pari del codice penale militare di pace e' intimamente collegato alle comuni esigenze di difesa della patria affermate e garantite nell'art. 52 Cost., circostanza questa da cui potrebbero trarsi argomenti atti a concludere che i due referendum sul codice penale militare di pace e sull'ordinamento giudiziario militare debbano venire conseguentemente preclusi. Tuttavia, anche a voler considerare per se' solo il problema dell'ammissibilita' del voto popolare abrogativo dell'ordinamento giudiziario militare la conclusione ultima non muta, in quanto la finalita' della richiesta consiste nella volonta' di eliminare l'intera giurisdizione militare prevista dall'art. 103, terzo comma, Cost. e dalla VI disp. trans. della Costituzione. Deve pertanto essere dichiarata inammissibile la richiesta referendaria avente ad oggetto l'ordinamento giudiziario militare.

Massima n. 14204

Pur non essendo contestabile la varieta' dei contenuti normativi della legge 22 maggio 1975, n. 152 recante misure urgenti a tutela dell'ordine pubblico, il titolo della legge stessa enuncia gia', nei suoi tratti essenziali, la questione sulla quale il corpo elettorale verra' chiamato a decidere, cosi' che la richiesta in questione non concreta un uso artificioso del referendum abrogativo, da farla considerare eccedente i limiti posti dall'art. 75 Cost.. Non frapponendosi altri ostacoli di ordine costituzionale, la richiesta di referendum per l'abrogazione della legge n. 152 del 1975 deve essere dichiarata ammissibile (salvo quanto disposto in relazione all'art. 5 - perche' sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533 - dall'ordinanza 6 dicembre 1977 dell'Ufficio centrale avverso la quale i promotori del referendum hanno sollevato conflitto di attribuzione avanti a questa Corte).

Massima n. 14205

Non e' sostenibile che siano sottratte al referendum abrogativo tutte le leggi ordinarie comunque costitutive od attuative di istituti, di organi, di procedure, di principi stabiliti o previsti dalla Costituzione. Infatti, in tal modo il referendum subirebbe limitazioni estremamente ampie e mal determinate e comunque il riferimento alle leggi "costituzionalmente obbligatorie" - formula che farebbe pensare a leggi che con i loro contenuti normativi siano indispensabili per concretare le corrispondenti previsioni costituzionali - e' viziato da un equivoco di fondo atteso che tali atti legislativi non realizzano che una fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la Costituzione. Tale e' appunto il caso della legge 25 gennaio 1962, n. 20 che, col prevedere l'attuale Commissione inquirente, risponde ad una scelta politica del Parlamento che avrebbe anche potuto essere diversa senza percio' violare il disposto dell'art. 12 della legge costituzionale n. 1 del 1953, in base al quale la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica, del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri e' deliberata dal Parlamento in seduta comune su relazione di una Commissione inquirente. Deve pertanto essere dichiarata ammissibile la richiesta di referendum per l'abrogazione di 12 articoli della legge 25 gennaio 1962, n. 20.

Massima n. 14206

Le leggi di bilancio cui si riferisce l'art. 75 Cost., ben individuate come sono, sia per il loro procedimento formativo, sia per la loro tipica struttura, sia per i limiti cui le sottopone l'art. 81, terzo comma, Cost., non vanno confuse con le innumerevoli leggi di spesa quale e' quella concernente il finanziamento dei partiti politici, ne' tale atto puo' essere fatto rientrare nella categoria delle leggi finanziarie. Deve pertanto essere dichiarata ammissibile la richiesta concernente l'abrogazione della legge 2 maggio 1974, n. 195 mentre, per quanto riguarda la legge 16 gennaio 1978, n. 11 sopravvenuta nel corso dell'attuale giudizio a modificare l'art. 3, terzo comma, lett. b, della legge n. 195, le eventuali valutazioni spettano all'Ufficio centrale per il referendum ai sensi dell'art. 39 l. n. 352/1970.

Massima n. 14207

Non sono riscontrabili cause di inammissibilita' in ordine alla richiesta di referendum - che deve pertanto essere dichiarata ammissibile - attinente agli artt. 1, 2, 3 e 3 bis della legge 14 febbraio 1904, n. 36, recante norme sui manicomi e sugli alienati.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le richieste di referendum:

a) per l'abrogazione dell'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810 - sull'esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l'Italia, l'11 febbraio 1929 - limitatamente al contenuto degli artt. 1, 10, 17 e 23 del Trattato e all'intero contenuto del Concordato;

b) per l'abrogazione di 97 articoli del codice penale approvato con r.d. 19 ottobre 1930, n. 1398, e successive modificazioni, nei termini indicati in epigrafe;

c) per l'abrogazione dell'art. 1 del r.d. 20 febbraio 1941, n. 303 ("Codici penali militari di pace e di guerra"), limitatamente alle parole "il testo del codice (penale) militare di pace";

d) per l'abrogazione del r.d. 9 settembre 1941, n. 1022 ("ordinamento giudiziario militare");

2) dichiara ammissibili le richieste di referendum: a) per l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, recante "Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico", ad eccezione dell'art. 5 (sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533), secondo il quesito modificato dall'Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza 6 dicembre 1977; b) per l'abrogazione di 12 articoli della legge 25 gennaio 1962, n. 20 ("Norme sui procedimenti e giudizi di accusa"), nei termini indicati in epigrafe; c) per l'abrogazione della legge 2 maggio 1974, n. 195 ("Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici"); d) per l'abrogazione degli artt. 1, 2, 3, 3-bis della legge 14 febbraio 1904, n. 36 ("Legge sui manicomi e sugli alienati"), e successive modificazioni.

Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 febbraio 1978.

F.to: PAOLO ROSSI - LUIGI OGGIONI -

LEONETTO AMADEI - EDOARDO VOLTERRA -

GUIDO ASTUTI - MICHELE ROSSANO -

ANTONINO DE STEFANO - LEOPOLDO ELIA -

GUGLIELMO ROEHRSSEN - ORONZO REALE -

BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI - ALBERTO

MALAGUGINI - LIVIO PALADIN - ARNALDO

MACCARONE.

GIOVANNI VITALE - Cancelliere

Testo integrale

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