Sentenza n. 223/2023

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

223/2023

Data di deposito

22 dicembre 2023

Data di decisione

22 novembre 2023

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Luca Antonini

Presidente

BARBERA

ECLI

ECLI:IT:COST:2023:223

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 558, terzo periodo, legge n. 197 del 29 dicembre 2022
• art. 19, comma 5, sexies, decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011
• legge n. 111 del 15 luglio 2011
• art. 1, comma 557, legge n. 197 del 29 dicembre 2022
• art. 19, comma 5, quinquies, decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011
• art. 19, comma 5, quater, decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011
• art. 1, comma 560, secondo periodo, legge n. 197 del 29 dicembre 2022
• art. 1, comma 561, secondo periodo, legge n. 197 del 29 dicembre 2022

Parametri

• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 3, comma 1, Costituzione
• art. 3, comma 2, Costituzione
• art. 34, Costituzione
• art. 97, comma 2, Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 118, comma 1, Costituzione
• art. 118, comma 2, Costituzione
• art. 34, comma 1, Costituzione
• art. 5, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 120, Costituzione
• art. 34, comma 2, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 117, comma 6, Costituzione
• art. 120, comma 2, Costituzione

Massime

Massima n. 45922

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione del principio di leale collaborazione, l’art. 1, comma 558, terzo periodo, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui non prevede «il previo parere della Conferenza unificata, di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997», ai fini dell’adozione del d.m. volto a ripartire annualmente il fondo, istituto dalla stessa disposizione, destinato a raccogliere i risparmi conseguiti dal nuovo sistema di definizione dei contingenti organici dei dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi. Tale fondo presenta molteplici destinazioni che si pongono in un ambito materiale riconducibile, in senso ampio, all’istruzione, con il conseguente radicamento della competenza regionale e la necessità di ascoltarne la voce per un migliore coordinamento e una maggiore efficacia nella programmazione degli interventi.

Massima n. 45923

Nei giudizi in via principale è richiesta una piena e necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l’organo legittimato si determina all’impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell’atto d’impugnazione. (Precedenti: S. 163/2023 - mass. 45691).(Nel caso di specie, è dichiarata inammissibile la questione di legittimità costituzionale, promossa dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022 nella parte in cui inserisce i commi 5-quinquies e 5-sexies nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come conv., lamentando che tali disposizioni non sarebbero funzionali al PNRR ed eluderebbero l’obiettivo di potenziamento della rete scolastica. La questione evoca un parametro costituzionale mai menzionato nella deliberazione a impugnare adottata dalla Giunta regionale, la quale, in ogni caso, non fa minimamente cenno ai contenuti del PNRR e alla compatibilità della norma impugnata con gli stessi).

Massima n. 45924

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 34, 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. e dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost., dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-quater nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come conv., così incidendo sul dimensionamento scolastico regionale, senza consentire alle regioni di indicare criteri ulteriori legati ad aree peculiari e contesti socio-economici svantaggiati. Le norme impugnate sono state adottate nell’esercizio di titoli di competenza legislativa esclusiva statale, quali l’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e le norme generali sull’istruzione; pertanto, non può lamentarsene il carattere di dettaglio, né ravvisarsi un difetto di leale collaborazione. Quanto all’indicazione dei criteri operata dalla disposizione impugnata – riferita alle peculiarità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche – essa non determina un numerus clausus e quindi non preclude né che l’accordo in sede di Conferenza unificata possa prendere in considerazione situazioni ulteriori ritenute meritevoli, né che questo avvenga nell’ambito della programmazione delle singole regioni, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità connessa alla natura di atto generale del piano di dimensionamento scolastico. (Precedenti: S. 147/2012 - mass. 36386; S. 200/2009 - mass. 33545 – 335456 – 33547 - 33548).

Massima n. 45925

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale – promosse dalla Regione Toscana in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118 e 120 Cost., dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 3, 5, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, e 120, Cost. e dalla Regione Puglia in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 34, primo e secondo comma, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. – dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-quinquies nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come conv., disponendo che, nel caso in cui non sia raggiunto entro il 31 maggio l’accordo in sede di Conferenza unificata, il Ministro dell’istruzione e del merito provvede comunque, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, ad adottare il decreto di definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi (c.d. effetto “ghigliottina”). La disposizione impugnata è posta nell’esercizio delle competenze legislative esclusive statali quali l’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e le norme generali sull’istruzione, il che rende prive di pregio le censure rivolte a denunciare il carattere di dettaglio delle norme impugnate. Inoltre, se il sistema precedente prevedeva il meccanismo dell’accordo per la definizione dei criteri per la determinazione del suddetto contingente, il cambio di paradigma non integra una violazione del principio di leale collaborazione in quanto, oltre ad operare alla luce dei richiamati ambiti materiali di competenza statale, la nuova disciplina elimina i precedenti vincoli dimensionali e incrementa i margini di scelta dell’autonomia regionale nell’organizzazione della rete scolastica, in funzione delle concrete esigenze del territorio (pur nel rispetto del limite del budget di dirigenti scolastici assegnato alla regione). In aggiunta, essa è diretta a rendere il sistema più efficiente ed efficace: adottando il criterio della popolazione scolastica regionale, evita infatti gli effetti negativi, incrementati anche dal calo demografico, dell’eccessiva parcellizzazione delle istituzioni scolastiche; supera l’istituto della reggenza e le relative esternalità non positive (precarietà e duplicazioni di adempimenti); mantiene i risparmi che saranno realizzati in virtù di questa evoluzione all’interno del sistema dell’istruzione, dedicandoli a finalità meritorie. Sotto un ulteriore profilo, la definizione del contingente organico costituisce un adempimento indefettibilmente cadenzato, in modo che sia operativo prima dell’avvio di ogni anno scolastico, che altrimenti rischierebbe di essere rinviato a causa del disaccordo tra i soggetti istituzionali, cosicché tali esigenze di funzionalità del sistema scolastico non possono non riverberarsi sulla valutazione, anche in termini di ragionevolezza, delle modalità di attuazione del coinvolgimento regionale. Del resto, l’accordo, a differenza del mero parere, che può limitarsi a scambi solo cartolari, implica la necessità di una procedura di interlocuzione che è necessariamente più intensa, così ponendosi nel solco di una forma di leale collaborazione intesa nel significato sostanziale, di una responsabilità diffusa in vista della doverosa cooperazione per assicurare il migliore servizio alla collettività, evitando l’arroccamento in letture rigide delle competenze e dei relativi raccordi. (Precedenti: S. 6/2023 - mass. 45292; S. 40/2022 - mass. 44670; S. 168/2021; S. 190/2022 - mass. 45053; S. 169/2020; S. 62/2020 - mass. 43127; S. 179/2019; S. 33/2019; S. 169/2017 - mass. 42051; S. 62/2005 - mass. 29203).

Massima n. 45926

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dalla Regione Toscana in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118 e 119 Cost., dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come conv., prevedendo un meccanismo complessivamente diretto al contenimento della spesa corrente del personale scolastico. Le norme impugnate rientrano in diversi ambiti della competenza legislativa esclusiva statale, quali l’ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e le norme generali sull’istruzione per cui, da un lato, concorrono a riorientare, secondo criteri di maggiore efficienza ed efficacia, esplicitati anche nel PNRR, la spesa pubblica statale e non quella regionale e, dall’altro lato, non richiedono un meccanismo di attrazione in sussidiarietà.

Massima n. 45927

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dalla Regione Toscana in riferimento agli artt. 34 e 117, terzo comma, Cost., dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., e dalla Regione Puglia in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 34, primo comma, Cost., dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-sexies nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come conv., stabilendo che il contingente degli organici dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi sia progressivamente ridotto, sostanzialmente in relazione al calo demografico, o comunque resti invariato. L’intervento legislativo, svolto nell’esercizio prevalente delle competenze esclusive statali, esclude la lesione delle competenze regionali di dettaglio, il difetto di leale collaborazione e la violazione del principio di sussidiarietà nell’esercizio delle funzioni legislative. Inoltre, dal momento che le disposizioni censurate esprimono un criterio “tendenziale” (rispecchiando la previsione del PNRR che richiede di adeguare il sistema scolastico agli sviluppi demografici, anche con riferimento al numero di istituzioni scolastiche autonome), non appare irragionevole, né lesiva del diritto all’istruzione, l’assenza di strumenti di flessibilità alla luce della non contestata tendenza alla diminuzione della popolazione studentesca.

Massima n. 45928

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost. e al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come conv., stabilendo la ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici è effettuata dagli uffici scolastici regionali, sentite le regioni. Le norme impugnate disciplinano, all’esito sia della definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici, sia della individuazione delle istituzioni scolastiche autonome risultante dal dimensionamento approvato dalla regione, la ripartizione del contingente stesso tra le istituzioni distribuite sul territorio, nell’esercizio di una funzione da ricondurre all’ambito della competenza legislativa esclusiva nella materia dell’organizzazione amministrativa dello Stato. Non vi è spazio, di conseguenza, per un potere discrezionale da poter condividere, tramite intesa, con le regioni, mentre la locuzione “sentite le regioni” sta a indicare che l’ufficio acquisisce la fotografia del dimensionamento deciso dalle regioni, in base a cui si provvede all’assegnazione degli incarichi.

Massima n. 45929

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, promossa dalla Regione Toscana in riferimento all’art. 117, sesto comma, Cost., dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies, nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come conv., prevedendo che la ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici sia effettuata con d.m. La disposizione impugnata si inquadra, invero, nell’ambito di competenze esclusive statali e l’atto da essa previsto presenta natura non regolamentare, avendo un contenuto di carattere concreto e puntuale, riferito alla consistenza del contingente organico di determinate categorie di dipendenti pubblici; esso, dunque, va a integrare le previsioni legislative mediante una scelta di carattere essenzialmente tecnico, che costituisce espressione di una funzione amministrativa. (Precedente: S. 278/2010 - mass. 34918).

Massima n. 45930

È dichiarata cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale, promosse dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., dell’art. 1, comma 560, secondo periodo, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui stanzia risorse statali in ambiti riconducibili a materie di competenza regionale. Successivamente all’introduzione del giudizio, l’impugnato comma 560, secondo periodo, è stato modificato dall’art. 21, comma 4-septies, del d.l. n. 75 del 2023, come conv., nel senso che il d.m. è adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997. Lo ius superveniens ha senza dubbio carattere satisfattivo delle pretese azionate con il ricorso e la norma impugnata, come convenuto dalle parti, non ha medio tempore ricevuto applicazione. (Precedenti: S. 80/2023 - mass. 45483; S. 222/2022 - mass. 45096; S. 92/2022 - mass. 44876; O. 96/2023 - mass. 45499).

Massima n. 45931

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., dell’art. 1, comma 561, secondo periodo, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui stanzia risorse statali in ambiti riconducibili a materie di competenza regionale. Il primo periodo della disposizione censurata ha istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’istruzione e del merito, un fondo finalizzato, tra l’altro, alla valorizzazione del personale scolastico, profilo attinente alla disciplina dei dipendenti pubblici statali e rientrante nella competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lett. g), Cost.: non vi è, pertanto, una destinazione vincolata di fondi alle regioni e la sola consultazione delle organizzazioni sindacali risulta coerente, trattandosi di emolumenti retributivi di natura accessoria. (Precedente: S. 284/2016 - mass. 39337).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 558, terzo periodo, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), nella parte in cui non prevede che il decreto ivi indicato è adottato «previo parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281»;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce i commi 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, promossa dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-quater nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 34, 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. e dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-quinquies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118 e 120 Cost., dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, e 120, Cost., e dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 34, primo e secondo comma, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;

6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-sexies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 34 e 117, terzo comma, Cost., dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., e dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 34, primo comma, Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost. e al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;

8) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies, nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promossa dalla Regione Toscana, in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;

9) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 560, secondo periodo, della legge n. 197 del 2022, promosse dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;

10) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 561, secondo periodo, della legge n. 197 del 2022, promosse dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2023.

F.to:

Augusto Antonio BARBERA, Presidente

Luca ANTONINI, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 dicembre 2023

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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