Sentenza n. 101/2018

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

101/2018

Data di deposito

17 maggio 2018

Data di decisione

7 marzo 2018

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Aldo Carosi

Presidente

LATTANZI

ECLI

ECLI:IT:COST:2018:101

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 463, legge n. 232 del 11 dicembre 2016
• art. 1, comma 466, legge n. 232 del 11 dicembre 2016
• art. 1, comma 475, lett. a), legge n. 232 del 11 dicembre 2016
• art. 1, comma 475, lett. b), legge n. 232 del 11 dicembre 2016
• art. 1, comma 479, lett. a), legge n. 232 del 11 dicembre 2016
• art. 1, comma 483, legge n. 232 del 11 dicembre 2016
• art. 1, comma 519, legge n. 232 del 11 dicembre 2016

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 25, comma 2, Costituzione
• art. 97, Costituzione
• art. 48, statuto regione Friuli Venezia Giulia
• art. 49, statuto regione Friuli Venezia Giulia
• art. 81, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 117, comma 4, Costituzione
• art. 120, Costituzione
• art. 10, legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001
• legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012
• legge n. 243 del 24 dicembre 2012
• art. 79, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 80, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 81, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 103, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 104, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 107, e relative norme di attuazione, statuto regione Trentino Alto Adige
• legge n. 190 del 23 dicembre 2014
• art. 5, legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012
• art. 9, comma 4, legge n. 243 del 24 dicembre 2012
• art. 136, Costituzione
• art. 51, statuto regione Friuli Venezia Giulia
• art. 63, statuto regione Friuli Venezia Giulia
• art. 65, statuto regione Friuli Venezia Giulia
• art. 27, legge n. 42 del 5 maggio 2009

Massime

Massima n. 41093

All'esame delle questioni deve procedersi secondo un ordine che conduce a dare la precedenza a quelle che investono parametri della Costituzione piuttosto che dei singoli statuti speciali, dal momento che riguardano omogenei ambiti di riferimento, così da meritare un contestuale scrutinio.

Massima n. 41094

È dichiarata non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 463, della legge n. 232 del 2016 - promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 97 Cost., nonché agli artt. 48 e 49 dello statuto speciale - che, tra gli altri, abroga l'art. 1, comma 734, della legge n. 208 del 2015. Dalla tecnica ambigua di formulazione del comma impugnato, a causa dei continui rinvii ad altre disposizioni potenzialmente antagoniste, emerge una comune ratio, il cui effetto non è quello ritenuto dalla ricorrente - la quale teme che la suddetta abrogazione possa sottoporre (retroattivamente) gli enti friulani a monitoraggio e sanzione di situazioni e comportamenti relativi al 2016, cioè a un periodo nel quale essi ne sarebbero stati esenti in ragione del suddetto comma 734 - perché è ragionevole dedurre dalla complessa trama della norma impugnata che nessuna delle disposizioni in essa richiamate abbia mai comportato l'esonero, per gli enti territoriali delle autonomie speciali, dagli obblighi informativi relativi alle esigenze della finanza pubblica allargata e neppure dal sistema sanzionatorio delle infrazioni, ferme restando le peculiarità dell'ordinamento finanziario di tali autonomie. ( Precedente citato: sentenza n. 247 del 2017 ). L'accentuarsi della complessità tecnica della legislazione in materia finanziaria può determinare effetti non in linea con il dettato costituzionale e creare delle zone d'ombra in grado di rendere ardua la giustiziabilità di disposizioni non conformi a Costituzione. Non sono lesivi dell'autonomia degli enti locali gli obblighi di trasmissione all'amministrazione centrale di dati ed informazioni che debbono necessariamente rispettare criteri di omogeneità ai fini della comparazione e del consolidamento dei dati, con la competenza del Ministero [dell'economia] a provvedere al coordinamento informativo. ( Precedente citato: sentenza n. 36 del 2004 ). La finanza delle Regioni a statuto speciale è parte della "finanza pubblica allargata", nei cui riguardi lo Stato aveva e conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento, nell'esercizio dei quali poteva e può chiamare pure le autonomie speciali a concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica. ( Precedente citato: sentenza n. 425 del 2004 ).

Massima n. 41095

Sono ammissibili le questioni di legittimità costituzionale promosse dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano in riferimento a parametri costituzionali diversi da quelli competenziali quando è correttamente prospettata la ridondanza della pretesa violazione sulla loro autonomia. (Nel caso di specie, sono ammissibili le questioni proposte dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti dell'art. 1, comma 466, primo, secondo e quarto periodo, della legge n. 232 del 2016, in riferimento agli artt. 81 e 97 Cost.).

Massima n. 41099

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 81, 97 e 119, Cost., l'art. 1, comma 466, della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui stabilisce che, a partire dal 2020, ai fini della determinazione dell'equilibrio del bilancio degli enti territoriali, le spese vincolate provenienti dai precedenti esercizi debbano trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza e nella parte in cui non prevede che l'inserimento dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato nei bilanci dei medesimi enti territoriali abbia effetti neutrali rispetto alla determinazione dell'equilibrio dell'esercizio di competenza. La norma impugnata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, dando attuazione al contenuto delle disposizioni precedentemente oggetto di interpretazione adeguatrice con la sentenza n. 247 del 2017, lascia intendere, con una formulazione ambigua incompatibile con l'interpretazione suddetta, che le somme vincolate nei precedenti esercizi, siano esse provenienti dall'avanzo o dagli altri cespiti soggetti a utilizzazione pluriennale, debbano trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza. A prescindere dal complesso e non di rado oscuro ordito normativo, la mancata previsione della "neutralità finanziaria" per tutte le partite di entrata e spesa di natura pluriennale derivanti da programmi, già perfezionati in termini di copertura negli esercizi precedenti, comporta un evidente vulnus per l'ente territoriale, con riguardo sia al principio del pareggio, sia all'equilibrio individuale degli enti facenti parte della finanza pubblica allargata; la sottrazione ex lege di parte delle risorse attuative di programmi già perfezionati negli esercizi precedenti finisce inoltre per ledere anche l'autonomia dell'ente territoriale che vi è sottoposto. ( Precedenti citati: sentenze n. 247 del 2017, n. 252 del 2017, n. 10 del 2016 e n. 188 del 2015 ). Gli avanzi di amministrazione degli enti territoriali, impiegabili per liberare spazi finanziari o consentire nuove spese agli enti che ne sono titolari, e le riserve conservate nel fondo pluriennale vincolato, devono essere assoggettati a una rigorosa verifica in sede di rendiconto. Gli avanzi di amministrazione correttamente accertati non possono essere confusi con i saldi di cassa, cioè le liquidità momentanee esistenti in corso di esercizio, utilizzate in passato da talune Regioni secondo una prassi che ha prodotto gravi lesioni agli equilibri dei rispettivi bilanci. ( Precedente citato: sentenza n. 247 del 2017 ). Le intese in ordine alla volontaria messa a disposizione da parte degli enti territoriali del proprio avanzo di amministrazione costituiscono lo strumento per garantire un equilibrio di bilancio non limitato al singolo ente, ma riferito all'intero comparto regionale, poiché la concreta realizzazione del risultato finanziario rimane affidata al dialogo fra gli enti interessati. ( Precedente citato: sentenza n. 252 del 2017 ). Gli enti territoriali in avanzo di amministrazione hanno la mera facoltà - e non l'obbligo - di mettere a disposizione delle politiche regionali di investimento una parte o l'intero avanzo. È infatti nella piena disponibilità dell'ente titolare dell'avanzo partecipare o meno alle intese in ambito regionale. Solo in caso di libero esercizio di tale opzione l'ente può destinare l'avanzo all'incremento degli spazi finanziari regionali. ( Precedente citato: sentenza n. 247 del 2017 ). Ove le norme contenute nella legge rinforzata n. 243 del 2012, o comunque riconducibili al coordinamento della finanza pubblica, precludano l'utilizzazione negli esercizi successivi dell'avanzo di amministrazione e dei fondi destinati a spese pluriennali, il cosiddetto pareggio verrebbe a configurarsi come "attivo strutturale inertizzato", cioè inutilizzabile per le destinazioni già programmate e, in quanto tale, costituzionalmente non conforme agli artt. 81 e 97 Cost.

Massima n. 41100

Accolte in parte qua, per violazione degli artt. 81, 97 e 119 Cost., le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 466, della legge n. 232 del 2016, restano assorbite le ulteriori censure in riferimento ai principi di certezza del diritto e di ragionevolezza.

Massima n. 41101

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., l'art. 1, comma 475, lett. a) e b), della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui prevede che gli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sono tenuti a versare l'importo della sanzione per il mancato conseguimento dell'obiettivo di finanza pubblica al bilancio dello Stato anziché a quello delle suddette autonomie speciali. L'indefettibilità di un comune regime sanzionatorio - pur articolato nel tempo in modo mutevole in ragione dei profili tecnici attuativi dei vincoli europei e nazionali - per tutti gli enti locali interessati al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, non comporta tuttavia che il legislatore statale possa prescrivere, come invece disposto dalla norma impugnata dalle Province autonome e dalla Regione suddette, che l'importo delle sanzioni eventualmente applicate agli enti locali delle autonomie speciali - cui è demandato, nell'ambito della propria competenza in materia di finanza locale, il finanziamento dei propri enti e la responsabilità dell'obiettivo macroeconomico assegnato - debba confluire nelle casse dello Stato. Il carattere generale e indefettibile dei vincoli di finanza pubblica esige che - indipendentemente dallo speciale regime di cui godono gli enti locali delle autonomie speciali nel perseguimento degli obiettivi macroeconomici, ispirato al principio dell'accordo - i colpevoli scostamenti registrati nelle singole gestioni di bilancio debbano trovare riscontro in un omogeneo sistema sanzionatorio, proporzionato all'entità delle infrazioni commesse dagli enti locali. ( Precedenti citati: sentenze n. 94 del 2018 e n. 40 del 2014 ).

Massima n. 41102

Accolta in parte qua, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 475, lett. a) e b), della legge n. 232 del 2016, restano assorbite le ulteriori censure rivolte dalle Province autonome di Trento e di Bolzano in relazione agli artt. 79, 80, 81, 103, 104 e 107 dello statuto speciale, e alle corrispondenti norme di attuazione; agli artt. 3, 97, 81 117, quarto comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, anche in relazione alla legge cost. n. 1 del 2012 e alla legge n. 243 del 2012; al principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. e all'accordo del 15 ottobre 2014, recepito dalla legge n. 190 del 2014.

Massima n. 41103

Sono dichiarate non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento agli artt. 3, sotto il profilo del principio di ragionevolezza, 81 e 97 Cost., all'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, e all'art. 9, comma 4, della legge n. 243 del 2012 - dell'art. 1, commi 479, lett. a), e 483, della legge n. 232 del 2016, il primo che introduce misure premiali per gli enti territoriali che rispettano i saldi di bilancio, il secondo che ne esclude l'applicabilità alle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e di Bolzano. Le autonomie ricorrenti, mentre sono soggette ai vincoli e agli obiettivi di finanza pubblica secondo la peculiare disciplina per esse prevista, non partecipano ai fondi statali che riguardano l'incameramento dell'importo delle sanzioni e la correlata erogazione dei premi afferenti al regime ordinario degli altri enti territoriali, in quanto - a seguito della illegittimità costituzionale del precedente comma 475, lett. a) e b), pronunciata con la medesima sentenza - affluisce al loro bilancio l'importo delle somme dovute dai loro enti locali per il mancato conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Massima n. 41104

Nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale dell'art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016, va esaminata innanzitutto la questione riferita all'art. 136 Cost., per violazione del giudicato costituzionale relativo alla sentenza n. 188 del 2016, perché attiene all'esercizio stesso del potere legislativo, che sarebbe inibito dal precetto costituzionale di cui si assume la violazione e riveste quindi carattere di priorità logica rispetto alle altre. ( Precedenti citati: sentenza n. 231 del 2017, n. 5 del 2017, n. 245 del 2012 e n. 350 del 2010 ).

Massima n. 41105

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 136 Cost., l'art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016, che determina il contributo definitivo agli obiettivi di finanza pubblica dovuto dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. La norma impugnata dalla Regione indicata si riferisce alle risultanze del gettito ICI del 2010, anziché a quelle degli esercizi in cui sono stati effettuati gli accantonamenti, e non prevede che la determinazione dei relativi conguagli sia effettuata in contraddittorio con la Regione stessa, attraverso la condivisione dei dati fiscali analitici, relativi ai periodi di imposizione soggetti agli accantonamenti interessati al conguaglio. Essa riproduce in tal modo una norma - l'art. 1, comma 729, della legge n. 147 del 2013 - già dichiarata illegittima nella parte in cui si applica alla suddetta Regione, per violazione del principio di neutralità degli effetti fiscali della riforma in tema di relazioni finanziarie. ( Precedenti citati: sentenze n. 231 del 2017 e n. 188 del 2016 ). La violazione del giudicato costituzionale sussiste ogniqualvolta una disposizione intenda mantenere in piedi o ripristinare, sia pure indirettamente, gli effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto della pronuncia di illegittimità costituzionale, ovvero ripristini o preservi l'efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale. Pertanto, il giudicato costituzionale è violato non solo quando il legislatore adotta una norma che costituisce una mera riproduzione di quella già ritenuta lesiva della Costituzione, ma anche quando la nuova disciplina mira a perseguire e raggiungere, anche se indirettamente, esiti corrispondenti. ( Precedenti citati: sentenze n. 250 del 2017, n. 231 del 2017, n. 5 del 2017, n. 73 del 2013, n. 72 del 2013, n. 245 del 2012, n. 350 del 2010, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983 e n. 88 del 1966 ).

Massima n. 41106

Accolta, per violazione dell'art. 136 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016, restano assorbite le altre censure relative agli artt. 3 Cost., 48, 49, 51, 63 e 65 dello statuto speciale, 27 della legge n. 42 del 2009 e al principio dell'accordo.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 466, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella parte in cui stabilisce che, a partire dal 2020, ai fini della determinazione dell'equilibrio del bilancio degli enti territoriali, le spese vincolate provenienti dai precedenti esercizi debbano trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza e nella parte in cui non prevede che l'inserimento dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato nei bilanci dei medesimi enti territoriali abbia effetti neutrali rispetto alla determinazione dell'equilibrio dell'esercizio di competenza;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 475, lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016 nella parte in cui prevede che gli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano e della Regione Friuli-Venezia Giulia sono tenuti a versare l'importo della sanzione per il mancato conseguimento dell'obiettivo di finanza pubblica al bilancio dello Stato anziché a quello delle suddette autonomie speciali;

3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016;

4) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 463, della legge n. 232 del 2016, promossa, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 97 della Costituzione, nonché agli artt. 48 e 49 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;

5) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 479, lettera a), e 483, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., agli artt. 81 e 97 Cost., all'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e all'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2018.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Aldo CAROSI, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 maggio 2018.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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