Sentenza n. 425/2004

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

425/2004

Data di deposito

29 dicembre 2004

Data di decisione

16 dicembre 2004

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Valerio Onida

Presidente

ONIDA

ECLI

ECLI:IT:COST:2004:425

Norme oggetto del giudizio

• art. 3, comma 18, legge n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 19, legge n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 20, legge n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 21, legge n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 16, legge n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 17, legge n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 17, quarto periodo, legge n. 350 del 24 dicembre 2003

Parametri

• art. 117, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 114, Costituzione
• art. 120, Costituzione
• art. 5, Costituzione
• art. 116, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 10, legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001
• art. 14, lettera o), statuto regione Sicilia
• art. 14, lettera p), statuto regione Sicilia
• art. 36, statuto regione Sicilia
• art. 3, statuto regione Sardegna
• art. 4, statuto regione Sardegna
• art. 5, statuto regione Sardegna
• art. 7, statuto regione Sardegna
• art. 11, statuto regione Sardegna
• art. 3, decreto legislativo n. 180 del 10 aprile 2001
• titolo VI, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 2, decreto legislativo n. 266 del 16 marzo 1992
• art. 4, decreto legislativo n. 266 del 16 marzo 1992

Massime

Massima n. 29002

Va riservata a separate pronunzie la decisione delle questioni di legittimità costituzionale sollevate in via principale con alcuni dei medesimi ricorsi nei confronti di disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350, diverse dall’art. 3, commi da 16 a 21, costituenti il solo oggetto della presente sentenza.

Massima n. 29003

Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., dell'art. 3, commi 18, 19 e 20, della legge 23 dicembre 2003, n. 350, sollevate dalla Regione Toscana, in quanto la delibera della Giunta regionale che ha deciso l'impugnazione di disposizioni della legge stessa non reca nella motivazione alcun riferimento all'art. 3, commi da 16 a 20, mentre la generica autorizzazione a sollevare questione di legittimità costituzionale della legge, avente contenuti molteplici assai vari, non può, per la sua genericità, dare ingresso all'impugnazione di disposizioni non individuate. - Necessità, nella delibera di impugnazione in via principale dello Stato o della Regione, di specificazione delle disposizioni censurate facenti parte di testi normativi dai contenuti vari e molteplici, sentenza n. 43/2004.

Massima n. 29004

E’ inammissibile la questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 114, 117, 119 e 120 Cost., dell'art. 3, comma 21, della legge n. 350 del 2003, sollevata dalla Regione Campania, perché proposta, senza motivazione alcuna, in relazione ad un comma che riguarda le sole Regioni ad autonomia speciale.

Massima n. 29005

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Regione Siciliana in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 Cost., agli artt. 14, lettere o e p, e 36 dello statuto speciale , e all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; dalla Regione Sardegna in riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 della Cost., agli artt. 3, 4, 5, 7, 11 dello statuto speciale per la Sardegna, all'art. 3 del d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, e all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 Cost., al titolo VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e agli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; dalla Regione Valle d'Aosta in riferimento agli artt. 3, 5, 117, 119 e 120 Cost., all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, nonché ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, dell'art. 3, comma 21, della legge n. 350 del 2003, che dispone, nei confronti di Regioni e Province autonome, l’applicazione dei precedenti commi da 16 a 20, i quali stabiliscono che, “ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, le regioni a statuto ordinario”, gli enti locali, ed altri soggetti ed organismi specificamente indicati, possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, mentre le regioni a statuto ordinario possono, con propria legge, disciplinare l'indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e organismi di cui all'articolo 12 del d.lgs. n. 76 del 2000, solo per finanziare spese di investimento (comma 16); che per i detti enti costituiscono indebitamento, agli effetti dell'articolo 119, sesto comma, Cost., una serie di operazioni dettagliatamente elencate, mentre non costituiscono indebitamento, agli effetti dell’art. 119 Cost., le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio”; che modifiche alle dette tipologie di indebitamento sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT, sulla base dei criteri definiti in sede europea (comma 17); che costituiscono investimenti ai fini di cui all'articolo 119, sesto comma, Cost., le operazioni specificamente elencate nelle lettere da a a i (comma 18); che gli enti e gli organismi di cui al comma 16 non possono ricorrere all'indebitamento per il finanziamento di conferimenti rivolti alla capitalizzazione di aziende o società finalizzata al ripiano di perdite, essendo a tale fine tenuto l'istituto finanziatore, in sede istruttoria, ad acquisire dall'ente l'esplicazione specifica sull'investimento da finanziare e l'indicazione che il bilancio dell'azienda o della società partecipata, per la quale si effettua l'operazione, relativo all'esercizio finanziario precedente l'operazione di conferimento di capitale, non presenta una perdita di esercizio (comma 19); che, infine, le modifiche alle tipologie di cui ai commi 17 e 18 sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT (comma 20). La norma costituzionale, nel nuovo testo, non introduce, infatti, nuove restrizioni all'autonomia regionale, ma enuncia espressamente un vincolo, il ricorso all'indebitamento solo per spese di investimento, che già nel previgente regime costituzionale e statutario il legislatore statale ben poteva imporre anche alle Regioni a statuto speciale, in attuazione del principio unitario (art. 5 Cost.) e dei poteri di coordinamento della finanza pubblica, nonché del potere di dettare norme di riforma economico-sociale vincolanti anche nei confronti della potestà legislativa primaria delle Regioni ad autonomia differenziata: e se quest'ultimo vincolo può non trovare più applicazione, in forza della clausola di salvaguardia dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, negli ambiti nei quali le Regioni ordinarie abbiano acquisito potestà più ampie, ciò non può dirsi in ambiti, come quello dei principi di coordinamento finanziario (cfr. art. 117, terzo comma), in cui l'autonomia delle Regioni ordinarie incontra tuttora gli stessi o più rigorosi limiti. La finanza delle Regioni a statuto speciale è infatti parte della “finanza pubblica allargata”, nei cui riguardi lo Stato aveva e conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento, nell'esercizio dei quali poteva e può chiamare pure le autonomie speciali a concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica, connessi anche ai vincoli europei), come quelli relativi al cosiddetto patto di stabilità interno. Il nuovo sesto comma dell'art. 119 Cost. trova dunque applicazione nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, senza che sia necessario all'uopo ricorrere a meccanismi concertati di attuazione statutaria, sicché non è illegittima l'estensione che la norma statale ha disposto, nei confronti di tutte le Regioni, della normativa attuativa; né una così radicale differenziazione fra i due tipi di autonomia regionale potrebbe giustificarsi in relazione ad un aspetto – quello della soggezione a vincoli generali di equilibrio finanziario e dei bilanci – che non può non accomunare tutti gli enti operanti nell'ambito del sistema della finanza pubblica allargata. - Autonomia delle Regioni e principi di coordinamento finanziario, sentenza n. 536/2002. - Autonomie speciali e concorso al conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica, connessi anche ai vincoli europei, sentenze n. 416/1995 e n. 421/1998; e, in particolare, ai vincoli relativi al cosiddetto patto di stabilità interno, sentenza n. 36/2004.

Massima n. 29006

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al capo a della sentenza e di cui 'infra'), 18 e 19 della legge n. 350 del 2003 sollevate in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost. e all'art. 20 dello statuto speciale per la Regione Siciliana, dalla Regione Siciliana; in riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 Cost., agli artt. 3, 4, 5, 7 e 11 dello statuto speciale per la Sardegna, e all'art. 3 del d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, dalla Regione Sardegna; in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117 e 118 Cost., agli artt. 3, 4 e 48-bis dello statuto speciale per la Valle d'Aosta, dalla Regione Valle d'Aosta; in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., dalla Regione Marche; in riferimento agli artt. 3, 117 e 119 Cost., dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria, che non hanno però impugnato i commi 16 e 19; in riferimento agli artt. 3, 114, 117, 119 e 120 Cost., dalla Regione Campania; in riferimento agli artt. 3, 117 e 119 Cost., dalla Provincia autonoma di Trento, che non ha però impugnato i commi 16 e 19. Ai fini della concretizzazione e dell’attuazione del vincolo di cui all'art. 119, sesto comma, Cost., le nozioni “indebitamento” e di “spese di investimento” non possono essere determinate 'a priori', in modo assolutamente univoco, sulla base della sola disposizione costituzionale, essendo fondate su principi della scienza economica, sicché esse non possono non dare spazio a regole di concretizzazione connotate da una qualche discrezionalità politica, come risulta evidente dalle definizioni che il legislatore statale ha offerto nelle disposizioni impugnate, le quali derivano da scelte di politica economica e finanziaria effettuate in stretta correlazione con i vincoli di carattere sovranazionale cui anche l'Italia è assoggettata in forza dei Trattati europei, e dei criteri politico-economici e tecnici adottati dagli organi dell'Unione europea nel controllare l'osservanza di tali vincoli: la nozione di spese di investimento adottata appare anzi estensiva rispetto ad un significato strettamente contabile, che faccia riferimento solo ad erogazioni di denaro pubblico cui faccia riscontro l'acquisizione di un nuovo corrispondente valore al patrimonio dell'ente che effettua la spesa; del pari, la nozione di “indebitamento” è ispirata ai criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici, sicché si tratta di tutte le entrate che non possono essere portate a scomputo del disavanzo calcolato ai fini del rispetto dei parametri comunitari. Ciò posto, non può ammettersi che ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento ai detti fini: trattandosi di far valere un vincolo di carattere generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli enti, solo lo Stato può legittimamente provvedere a tali scelte, a meno che tali scelte non siano irragionevoli, nel qual caso le Regioni ben potrebbero contestarle nelle sedi appropriate. Ciò non si verifica nella specie, in particolare per la scelta di escludere dalla nozione di spese di investimento le erogazioni a favore di privati, sia pure effettuate per favorirne gli investimenti. Tali erogazioni, infatti, ancorché possano concorrere a promuovere lo sviluppo del sistema economico nazionale, non concorrono ad accrescere il patrimonio pubblico nel suo complesso: criterio negativo, questo, che non irragionevolmente appare aver guidato il legislatore statale in dette scelte; lo stesso vale per le forme di co-finanziamento regionale di programmi comunitari, che di per sé possono attenere a tipologie di spese assai diverse fra di loro, non necessariamente definibili come investimenti secondo il detto criterio.

Massima n. 29007

Sono costituzionalmente illegittimi l'art. 3, comma 17, quarto periodo, e l’art. 3, comma 20, della legge n. 350 del 2003, là dove attribuiscono al Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT, il potere di disporre con proprio decreto modifiche alle tipologie di “indebitamento” e di “investimenti” stabilite in detti commi ai fini di cui all'art. 119, sesto comma, Cost., in quanto conferiscono al Ministro una potestà il cui esercizio può comportare una ulteriore restrizione della facoltà per gli enti autonomi di ricorrere all'indebitamento per finanziare le proprie spese, e si traducono sostanzialmente in una delegificazione delle statuizioni contenute nelle disposizioni recanti la definizioine delle nozioni di indebitamento e di investimento ai fini dell'applicazione alle Regioni e agli enti locali del vincolo di cui all'art. 119, sesto comma, Cost.: ma una siffatta previsione presupporrebbe il rispetto del principio di legalità sostanziale, in forza del quale l'esercizio di un potere politico-amministrativo incidente sull'autonomia regionale (nonché sull'autonomia locale) può essere ammesso solo sulla base di previsioni legislative che predeterminino in via generale il contenuto delle statuizioni dell'esecutivo, delimitandone la discrezionalità. Né può valere a soddisfare tale requisito la generica previsione (comma 17, ultimo periodo) secondo cui il Ministro dovrebbe disporre le eventuali modifiche alle tipologie di indebitamento “sulla base dei criteri definiti in sede europea”, perché, ove non si tratti di norme europee suscettibili di diretta applicazione (nel qual caso, peraltro, non occorrerebbe la mediazione di norme nazionali), tale previsione non basta ad integrare una sufficiente determinazione legislativa dei presupposti e del contenuto degli atti ministeriali. - Sul principio di legalità sostanziale, cfr. sentenze n. 150/1982, n. 384/1992, n. 301/2003.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunzie la decisione delle altre questioni sollevate con i ricorsi in epigrafe;

riuniti i giudizi limitatamente alle questioni relative all'art. 3, commi da 16 a 21, della legge impugnata,

a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 17, quarto periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004);

b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 20, della predetta legge n. 350 del 2003;

c) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 18, 19 e 20, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Toscana (reg. ric. n. 32 del 2004) con il ricorso in epigrafe;

d) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 21, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 114, 117, 119 e 120 della Costituzione, dalla Regione Campania (reg. ric. n.37 del 2004) con il ricorso in epigrafe;

e) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 21, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate dalla Regione Siciliana (reg. ric. n. 28 del 2004) in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, agli artt. 14, lettere o e p, e 36 dello statuto speciale per la Regione Siciliana di cui al r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dalla Regione Sardegna (reg. ric. n. 29 del 2004) in riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 della Costituzione, agli artt. 3, 4, 5, 7, 11 dello statuto speciale per la Sardegna di cui alla legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, all'art. 3 del d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dalla Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 35 del 2004) in riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 della Costituzione, al titolo VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, all'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, e agli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; dalla Regione Valle d'Aosta (reg. ric. n.36 del 2004) in riferimento agli artt. 3, 5, 117, 119 e 120 della Costituzione, all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonché ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, con i ricorsi in epigrafe;

f) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al capo a), 18 e 19 della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e all'art. 20 dello statuto speciale per la Regione Siciliana di cui al r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, dalla Regione Siciliana con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 28 del 2004);

g) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al capo a), 18 e 19, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 116, 117, 119 e 120 della Costituzione, agli artt. 3, 4, 5, 7 e 11 dello statuto speciale per la Sardegna di cui alla legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, e all'art. 3 del d.lgs. 10 aprile 2001, n. 180, dalla Regione Sardegna con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 29 del 2004);

h) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 17 (salvo quanto disposto al capo a), e 18, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 117 e 119 della Costituzione, dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 35 del 2004);

i) dichiara non fondate le questioni di legittimità dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al capo a), 18 e 19, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117 e 118 della Costituzione, agli artt. 3, 4 e 48-bis dello statuto speciale per la Valle d'Aosta di cui alla legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4, dalla Regione Valle d'Aosta con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 36 del 2004);

l) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al capo a), 18 e 19, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Marche (reg. ric. n. 31 del 2004) con il ricorso in epigrafe;

m) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 17 (salvo quanto disposto al capo a), e 18, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 117 e 119 della Costituzione, dalle Regioni Emilia-Romagna (reg. ric. n. 33 del 2004) e Umbria (reg. ric. n. 34 del 2004) con i ricorsi in epigrafe;

n) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 16, 17 (salvo quanto disposto al capo a), 18 e 19, della predetta legge n. 350 del 2003, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 114, 117, 119 e 120 della Costituzione, dalla Regione Campania (reg. ric. n.37 del 2004) con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2004. F.to: Valerio ONIDA, Presidente e Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 29 dicembre 2004. Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

Testo integrale

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