Sentenza n. 36/2025

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

36/2025

Data di deposito

27 marzo 2025

Data di decisione

30 gennaio 2025

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Maria Rosaria San Giorgio

Presidente

AMOROSO

ECLI

ECLI:IT:COST:2025:36

Norme oggetto del giudizio

• art. 58, comma 3, decreto legislativo n. 546 del 31 dicembre 1992
• art. 1, comma 1, lett. bb), decreto legislativo n. 220 del 30 dicembre 2023
• art. 4, comma 2, decreto legislativo n. 220 del 30 dicembre 2023

Parametri

• art. 3, comma 1, Costituzione
• art. 24, comma 2, Costituzione
• art. 111, comma 2, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 111, Costituzione
• art. 76, Costituzione
• art. 102, comma 1, Costituzione
• art. 111, comma 1, Costituzione

Massime

Massima n. 46708

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost., l’art. 58, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992, come introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. bb), del d.lgs. n. 220 del 2023, limitatamente alle parole «delle deleghe, delle procure e degli altri atti di conferimento di potere rilevanti ai fini della legittimità della sottoscrizione degli atti,». La disposizione censurata dalla CGT Campania, introdotta allo scopo di porre limiti all’ingresso di nuovo materiale cognitivo nel giudizio di secondo grado, accorda priorità all’esigenza di arginare la dilatazione dei tempi di definizione del giudizio tributario. L’ampiezza semantica dei termini «deleghe» e «procure», confermata dalla clausola di chiusura concernente gli «altri atti di conferimento di potere», induce ad includere nel perimetro del divieto non solo le deleghe con cui viene attribuito il potere di firma degli atti impositivi e, più in generale, gli atti di conferimento della rappresentanza sul piano sostanziale, ma anche gli atti costituenti il presupposto della rappresentanza processuale e quelli di designazione del difensore abilitato all’assistenza tecnica in giudizio. Pur tuttavia, in tale accezione, gli atti in questione non costituiscono temi di prova soggetti alle ordinarie preclusioni istruttorie, in quanto non attengono al merito della causa, ma alla legittimazione processuale o alla rappresentanza tecnica e, quindi, alla regolare costituzione del rapporto processuale. Ciò precisato, la deroga alla regola della limitata acquisibilità di nova istruttori introdotta per le deleghe, le procure e gli altri atti di conferimento di potere in senso sostanziale risulta priva di una ragionevole ratio distinguendi. La sottrazione di tali documenti al regime generale, infatti, pur perseguendo la finalità deflattiva di limitare ulteriormente il materiale cognitivo acquisibile in appello, non trova appiglio nelle caratteristiche oggettive – strutturali, effettuali e funzionali – degli atti esclusi, non essendo rinvenibile in essi un elemento differenziale sul quale il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, possa costruire una disciplina diversificata. All’opposto, le deleghe, le procure e gli altri atti di conferimento di potere non solo appartengono al più ampio genus delle prove documentali, che l’art. 58, comma 1, sottopone alla regola generale della producibilità, ma non presentano tratti differenziali idonei ad incidere sul meccanismo di acquisizione di nova istruttori in appello. La manifesta irragionevolezza del frammento normativo in esame viene ancor più chiaramente in luce ove si consideri che il divieto assoluto di produzione dei documenti indicati altera la parità delle armi, in quanto sottrae una facoltà difensiva alla parte che, in base al thema decidendum, sia chiamata a fornirne dimostrazione in giudizio. Inoltre, la disposizione in scrutinio comporta un’ingiustificabile compressione del diritto alla prova, quale nucleo essenziale del diritto di difesa ex art. 24 Cost. e del contraddittorio, considerando che il processo di appello costituisce la prima e unica occasione per dedurre i mezzi di prova che non siano stati introdotti in primo grado per causa non imputabile alla parte. Né, in relazione alla specifica ipotesi in esame, le conseguenze sfavorevoli possono ritenersi adeguatamente bilanciate dall’interesse all’accelerazione dei tempi di definizione del giudizio. La finalità acceleratoria e deflattiva è, infatti, realizzata sopprimendo il diritto alla prova nei casi in cui il giudizio di appello rappresenta l’unica occasione per il suo esercizio, essendone stata la deduzione in prime cure impossibile a causa di un fatto ostativo esterno alla sfera volitiva e di controllo della parte. (Precedenti: S. 41/2024 - mass. 46056; S. 275/1990 - mass. 15861; S. 248/1974 - mass. 7457).

Massima n. 46709

Ampia è la discrezionalità del legislatore nell’operare le scelte più opportune per disciplinare la successione di leggi processuali nel tempo. Il regime transitorio è, infatti, volto ad assicurare il passaggio da una disciplina ad un’altra secondo tempi e scale di priorità che rientrano nel senso politico della discrezionalità legislativa, sì che ben può essere mantenuta in vita solo una parte ovvero la totalità delle norme abrogate in riferimento a situazioni pendenti, e variamente stabilita la sorte dei processi in corso. In relazione alle disposizioni intertemporali, peraltro vige il principio generale il quale esige che il passaggio da un previgente ad un nuovo regime processuale non sia regolato da norme manifestamente irragionevoli e lesive dell’affidamento nella tutela delle posizioni legittimamente acquisite. (Precedenti: S. 70/2024 - mass. 46106; S. 4/2024 - mass. 45974; S. 210/2021 - mass. 44268; S. 309/2008 - mass. 32778).Il principio della tutela dell’affidamento è una ricaduta e declinazione “soggettiva” della certezza del diritto, la quale, a propria volta, integra un elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto; esso è connaturato sia all’ordinamento nazionale, sia al sistema giuridico sovranazionale. Tale principio non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici, anche in relazione a diritti soggettivi perfetti. Ciò può avvenire, tuttavia, a condizione che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica. (Precedenti: S. 216/2023 - mass. 45905; S. 145/2022 - mass. 44840).Con riferimento particolare ai rapporti di durata, e alle modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il meccanismo della cosiddetta retroattività impropria, il legislatore dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché l’oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, e comunque a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini; tuttavia, la pur legittima esigenza di dare immediata attuazione alla disciplina che il legislatore ha ritenuto più adeguata e opportuna, così sostituendola a quella contestualmente abrogata, non può prevalere su situazioni giuridiche già maturate nel previgente assetto normativo. (Precedenti: S. 136/2022 - mass. 44799; S. 234/2020 - mass. 43234; S. 241/2019 - mass. 41717).(Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 111 Cost., l’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 220 del 2023, nella parte in cui prescrive che le disposizioni di cui all’art. 1, comma 1, lett. bb, dello stesso d.lgs. n. 220 del 2023 si applicano ai giudizi instaurati in secondo grado a decorrere dal giorno successivo alla sua entrata in vigore, anziché ai giudizi di appello il cui primo grado sia instaurato successivamente all’entrata in vigore del medesimo decreto legislativo. La disposizione censurata dalla CGT Lombardia determina sia una violazione del principio del giusto processo, sotto il profilo della prevedibilità delle regole processuali dell’intero percorso di tutela, sia un pregiudizio recato alla scelta difensiva delle parti dei processi già instaurati in primo grado al momento dell’entrata in vigore della novella processuale. L’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 220 del 2023 ha disposto l’immediata applicazione del nuovo art. 58 del d.lgs. n. 546 del 1992, e segnatamente delle disposizioni «di cui all’articolo 1, comma 1, letter[a] […] bb)» del d.lgs. n. 220 del 2023, che hanno riscritto in senso più restrittivo la disciplina dei nova istruttori in appello dettata dal previgente art. 58, ai processi di primo e secondo grado e di cassazione incardinati a far data dal giorno successivo all’entrata in vigore (prevista per il 4 gennaio 2024) del medesimo d.lgs. n. 220 del 2023. Così disponendo, la disciplina transitoria oblitera la circostanza che in tali processi, il cui primo grado sia stato incardinato nel vigore della precedente disciplina, le parti, confidando sulla facoltà, loro precedentemente riconosciuta, di depositare documenti anche nell’eventuale processo di gravame, potrebbero averne omesso la produzione in prime cure. In questo modo, lo ius superveniens, sebbene formalmente operi per il futuro, nella sostanza incide sugli effetti giuridici di situazioni processuali verificatesi nei giudizi iniziati nel vigore della precedente normativa e ancora in corso. Per i processi nei quali, al momento dell’entrata in vigore della novella, siano già decorsi i termini per le produzioni documentali in primo grado, l’immediata efficacia del mutamento normativo determina conseguenze non dissimili da quelle della retroattività impropria, in quanto, frustrando l’aspettativa delle parti che hanno confidato nella possibilità di esercitare il loro diritto alla prova anche in appello, lede il legittimo affidamento).

Massima n. 46710

La previsione di cui all’art. 76 Cost. non osta all’emanazione, da parte del legislatore delegato, di norme che rappresentino un coerente sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal secondo. Il sindacato costituzionale sulla delega legislativa deve, pertanto, svolgersi attraverso un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli, riguardanti, da un lato, le disposizioni che determinano l’oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati dalla legge di delegazione e, dall’altro, le disposizioni stabilite dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi e i criteri direttivi della delega. Tale affermazione, se porta a ritenere del tutto fisiologica quell’attività normativa di completamento e sviluppo delle scelte del delegante, circoscrive, d’altra parte, il vizio in discorso ai casi di dilatazione dell’oggetto indicato dalla legge di delega, fino all’estremo di ricomprendere in esso materie che ne erano escluse. La predisposizione di una disciplina che, al fine di favorire la ricerca della verità materiale, accordi alle parti la possibilità di integrare in appello le carenze probatorie emerse all’esito del giudizio di primo grado non costituisce, dunque, una garanzia indefettibile del giusto processo, ma, piuttosto, un’attenuazione del rigore delle preclusioni istruttorie in appello, che il legislatore può, o meno, accordare sulla base di una scelta discrezionale, come tale insindacabile e calibrare secondo le caratteristiche e le esigenze del tipo di processo. (Precedenti: S. 129/2024 - mass. 46347; S. 96/2020 - mass. 43352).

Massima n. 46711

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, sez. 16, e dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, sez. 19, in riferimento complessivamente agli artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, 102, primo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost., dell’art. 58, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992, come introdotto dall’art. 1, comma 1, lett. bb), del d.lgs. n. 220 del 2023, nella parte in cui non consente la produzione in appello delle «notifiche dell’atto impugnato ovvero degli atti che ne costituiscono presupposto di legittimità che possono essere prodotti in primo grado anche ai sensi dell’articolo 14 comma 6-bis». Quanto alla asserita violazione dei principi di delega, censurata dal giudice lombardo, considerata l’ampiezza del criterio fissato dall’art. 19, comma 1, lett. d), della legge delega n. 111 del 2023, non può ritenersi che il legislatore delegato, nel prevedere, accanto ad un generale divieto di nova temperato, l’ulteriore e più stringente norma proibitiva di cui al censurato art. 58, comma 3, si sia discostato dalla ratio della legge delega. Non contrasta, inoltre, con il principio di ragionevolezza né lede il diritto alla prova e al contraddittorio la scelta, alla base della previsione in scrutinio, di proibire il deposito delle notificazioni anche quando risultino indispensabili ai fini della decisione. Diversamente da quanto ritenuto dalle Corti rimettenti, la deroga in scrutinio appare sorretta da una adeguata ragione giustificativa. I documenti in esame – a differenza delle notifiche degli atti processuali che, essendo volte a documentare la regolarità dell’instaurazione e dello svolgimento del processo, sfuggono al divieto probatorio in scrutinio – forniscono la prova di una condizione di validità o di efficacia dell’esercizio della funzione impositiva, e per tale ragione la produzione degli stessi nei giudizi in cui tale profilo risulti controverso esaurisce l’attività istruttoria. Va, inoltre, considerato che la nullità può essere fatta valere dal contribuente mediante la scelta, consentita dall’art. 19, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992 di impugnare solo l’atto consequenziale notificatogli, facendo valere il vizio derivante dall’omessa notifica dell’atto presupposto, o di impugnare cumulativamente anche quello presupposto (nell’ordine, cartella di pagamento, avviso di accertamento o avviso di liquidazione) non notificato, facendo valere i vizi che inficiano quest’ultimo, per contestare radicalmente la pretesa tributaria. Il divieto di produzione delle notifiche in appello si sottrae anche alle censure di irragionevolezza e di violazione degli artt. 24 e 111, secondo comma, Cost., anche là dove non esclude dal proprio ambito di applicazione l’ipotesi in cui la parte dimostri di non aver potuto depositare il documento nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile. Rispetto alla notificazione degli atti tributari non è configurabile, infatti, né l’ipotesi in cui il documento venga ad esistenza successivamente allo spirare dei termini per le deduzioni istruttorie del giudizio di primo grado in cui sia in contestazione l’atto notificato, né quella in cui l’amministrazione venga a conoscenza della sua esistenza solo dopo che sia maturata detta preclusione: ciò in quanto l’atto tributario produce i suoi effetti tipici per mezzo della notificazione, sicché o la notifica esiste – e quindi deve essere necessariamente conosciuta dall’amministrazione, sulla quale grava un dovere qualificato di documentazione del procedimento notificatorio e di conservazione e custodia dei relativi atti – prima che la pretesa impositiva venga azionata, oppure la stessa pretesa è da ritenersi inefficace ab origine e quindi non può essere fatta valere. La restrizione censurata, in definitiva, è diretta a evitare che il giudizio di primo grado venga inutilmente instaurato in difetto di una regolare notifica, nonché ad arginare le distorsioni processuali indotte dalla grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema delle notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione. Non è fondata neppure la censura di violazione del principio di eguaglianza e di parità delle armi, posto che, come già evidenziato, il regime diversificato introdotto per gli atti in questione risulta non manifestamente irragionevole. Parimenti non fondata è la censura con la quale si lamenta che la disposizione in scrutinio impedirebbe al giudice di pervenire ad una decisione giusta attraverso la ricerca della verità materiale, in contrasto con gli artt. 102, primo comma, e 111, primo comma, Cost.: l’aderenza della ricostruzione processuale dei fatti alla verità materiale non è oggetto di specifica protezione costituzionale, essendo piuttosto le garanzie del giusto processo espressamente sancite dall’art. 111 Cost. a coadiuvare il giudice nell’accertamento della verità conducendolo ad una decisione giusta. Deve, infine, escludersi la denunciata ingerenza del legislatore nel potere giurisdizionale di valutazione della prova. Anzitutto, l’apprezzamento della indispensabilità non concerne l’attitudine dimostrativa della prova, quanto, piuttosto, la sua idoneità ad eliminare ogni possibile incertezza in ordine ad una ricostruzione fattuale già effettuata dal giudice di prime cure. In ogni caso, l’ordinamento processuale ammette la possibilità che il potere giudiziale di valutazione della prova subisca limitazioni imposte dalla legge, come è reso evidente dal principio generale espresso dall’art. 116 cod. proc. civ.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 58, comma 3, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), come introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera bb), del decreto legislativo 30 dicembre 2023, n. 220 (Disposizioni in materia di contenzioso tributario), limitatamente alle parole «delle deleghe, delle procure e degli altri atti di conferimento di potere rilevanti ai fini della legittimità della sottoscrizione degli atti,»;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 2023, n. 220 (Disposizioni in materia di contenzioso tributario), nella parte in cui prescrive che le disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, lettera bb), dello stesso d.lgs. n. 220 del 2023 si applicano ai giudizi instaurati in secondo grado a decorrere dal giorno successivo alla sua entrata in vigore, anziché ai giudizi di appello il cui primo grado sia instaurato successivamente all'entrata in vigore del medesimo decreto legislativo;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 58, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992, come introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera bb), del d.lgs. n. 220 del 2023, nella parte in cui non consente la produzione in appello delle «notifiche dell'atto impugnato ovvero degli atti che ne costituiscono presupposto di legittimità che possono essere prodotti in primo grado anche ai sensi dell'articolo 14 comma 6-bis», sollevate, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, 102, primo comma, e 111, primo e secondo comma, della Costituzione, dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, sezione 16, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 58, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992, come introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera bb), del d.lgs. n. 220 del 2023, nella parte in cui non consente la produzione in appello delle «notifiche dell'atto impugnato ovvero degli atti che ne costituiscono presupposto di legittimità che possono essere prodotti in primo grado anche ai sensi dell'articolo 14 comma 6-bis», sollevate, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, 76, 102, primo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost., dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, sezione 19, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattrice

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 marzo 2025

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA