Sentenza n. 116/2025

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

116/2025

Data di deposito

21 luglio 2025

Data di decisione

10 giugno 2025

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Luca Antonini

Presidente

AMOROSO

ECLI

ECLI:IT:COST:2025:116

Norme oggetto del giudizio

• art. 12, comma 3, secondo periodo, decreto legislativo n. 220 del 2 agosto 2002

Parametri

• art. 41, Costituzione
• art. 42, Costituzione
• art. 43, Costituzione
• art. 45, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 11, Costituzione
• art. 17, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 49, par. 3, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 3, Costituzione
• art. 45, comma 1, Costituzione

Massime

Massima n. 46935

La valorizzazione del movimento cooperativo, espressa nell’art. 45 Cost., che trova la sua giustificazione negli strati profondi della società di allora, trattandosi di un movimento sviluppatosi in Italia con caratteristiche del tutto peculiari e operante in modo apprezzato negli ambiti più vari in modo largamente trasversale, si colloca all’interno di una visione pluralistica del sistema economico, completandone il quadro della disciplina costituzionale, tracciato, nelle sue linee portanti, dagli artt. 41, 42 e 43 Cost. In questi termini, il valore della cooperazione, che ne giustifica la promozione, sta nella capacità di unire strutturalmente all’aspetto economico quella funzione sociale che i costituenti consideravano necessaria per la promozione del lavoro e la realizzazione del bene comune; ancora oggi, a contraddistinguere l’impresa cooperativa sono la mutualità, che si ricollega ai principi di solidarietà e sussidiarietà orizzontale, e la democraticità che ne informa il modello di governance. In particolare, la fondamentale differenza tra le società cooperative e le altre imprese, è che solo le prime, accantonando nel patrimonio sociale risorse necessariamente sottratte al godimento dei soci, si configurano come enti di creazione di ricchezza intergenerazionale, devoluta tramite i fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, nell’ottica della mutualità esterna o di sistema, volta a sostenere la cooperazione nella sua globalità. (Precedenti: S. 150/2022 - mass. 45005; S. 93/2022 - mass. 44887; S. 408/1989 - mass. 13546).

Massima n. 46936

Sono dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Consiglio di Stato, sez. sesta, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 17 e 49, par. 3, CDFUE, dell’art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, che dispone lo scioglimento per atto dell’autorità degli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione. Il rimettente non ha illustrato le ragioni che farebbero ricadere la disposizione censurata nell’ambito di applicazione del diritto UE, circostanza alla quale è subordinata, ai sensi dell’art. 51 CDFUE, la stessa applicabilità delle norme della Carta, inclusa la loro idoneità a costituire parametri interposti nel giudizio di legittimità costituzionale. (Precedenti: S. 69/2025 - mass. 46910; S. 31/2025 - mass. 46639; S. 7/2025 - mass. 46662; S. 85/2024 - mass. 46181).

Massima n. 46937

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 45, primo comma, Cost., l’art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, nella parte in cui prevede che agli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza «[s]i applica il provvedimento di scioglimento per atto dell’autorità ai sensi dell’articolo 2545-septiesdecies del codice civile e dell’articolo 223-septiesdecies delle disposizioni per l’attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell’articolo 2514, primo comma, lettera d), del codice civile» anziché prevedere che l’autorità di vigilanza nomina un commissario ai sensi dell’articolo 2545-sexiesdecies del codice civile, anche nella persona del legale rappresentante o di un componente dell’organo di controllo societario, che si sostituisce agli organi amministrativi dell’ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati. La disposizione censurata dal Consiglio di Stato, sez. sesta, disponendo lo scioglimento per atto dell’autorità degli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, si colloca al grado massimo di afflittività nel ventaglio dei provvedimenti sanzionatori amministrativi quali possibili effetti della vigilanza sugli enti cooperativi: anche a essa è quindi applicabile il principio di proporzionalità. Se, in astratto, appare legittima la finalità perseguita, ossia la vigilanza all’accertamento dei requisiti mutualistici, tuttavia la misura dello scioglimento dell’ente al verificarsi di qualsiasi condotta di inadempimento all’obbligo di consentire l’attività di vigilanza sanziona una condotta quanto mai ampia, come, nel caso di specie, la semplice mancata risposta alla comunicazione di avvio dell’attività di vigilanza e alla successiva diffida, entrambe inviate sulla casella PEC dell’ente sottoposto al controllo, senza che sia nemmeno necessario un accesso fisico dell’incaricato presso la sede sociale. In quest’ottica, appare evidente che il legislatore abbia rinunciato a ricorrere ai least restrictive means, che sarebbero stati comunque in grado di dare attuazione in via coattiva alla funzione pubblica di controllo e di superare l’ostacolo ad essa frapposto. La disposizione censurata non supera neanche il test di proporzionalità in senso stretto, dato il particolare favor con cui invece la Costituzione valorizza il fenomeno cooperativo; al contrario del mandato costituzionale, la disposizione censurata rischia, in effetti, di favorire il chilling effect prefigurato dal rimettente, finendo per produrre gravi conseguenze sui diritti fondamentali dei soci, oltre che possibili rilevanti ripercussioni sugli altri stakeholders. Una volta riscontrata la fondatezza delle questioni, poiché una pronuncia meramente ablativa determinerebbe un insostenibile vuoto di tutela, in contraddizione anche con la stessa previsione costituzionale, è quindi imprescindibile fare ricorso a una pronuncia che sostituisca la sanzione censurata con altra conforme a Costituzione. Al riguardo, pare congrua la soluzione proposta dal rimettente, volta a individuare la sanzione in quella della gestione commissariale di cui all’art. 2545-sexiesdecies cod. civ., che all’ultimo comma prevede che l’organo nominato dall’autorità pubblica si sostituisce a quelli dell’ente, anche limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati. La sostituzione dell’organo di amministrazione, nei termini indicati, consente lo svolgimento dell’attività di vigilanza, dal quale potrebbe emergere che l’ente debba comunque essere sciolto per atto dell’autorità, ricorrendo una delle fattispecie autonomamente considerate dall’art. 2545-septiesdecies cod. civ.; ma non si esclude che invece tale sostituzione permetta di accertare il genuino rispetto delle finalità mutualistiche. (Precedenti: S. 46/2024 - mass. 46029 - 46030; S. 40/2023 - mass. 45325; S. 266/2022 - mass. 45250; S. 246/2022 - mass. 45227; S. 68/2021 - mass. 43807; S. 112/2019 - mass. 42628; S. 40/2019 - mass. 42186).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220 (Norme in materia di riordino della vigilanza sugli enti cooperativi, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, della legge 3 aprile 2001, n. 142, recante: «Revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore»), nella parte in cui prevede che agli enti cooperativi che si sottraggono all'attività di vigilanza «[s]i applica il provvedimento di scioglimento per atto dell'autorità ai sensi dell'articolo 2545-septiesdecies del codice civile e dell'articolo 223-septiesdecies delle disposizioni per l'attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di devoluzione del patrimonio ai sensi dell'articolo 2514, primo comma, lettera d), del codice civile» anziché prevedere che l'autorità di vigilanza nomina un commissario ai sensi dell'articolo 2545-sexiesdecies del codice civile, anche nella persona del legale rappresentante o di un componente dell'organo di controllo societario, che si sostituisce agli organi amministrativi dell'ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati;

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220 del 2002, sollevate, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 17 e 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Luca ANTONINI, Redattore

Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 luglio 2025

Il Cancelliere

F.to: Valeria EMMA