Sentenza n. 185/2024

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

185/2024

Data di deposito

26 novembre 2024

Data di decisione

29 ottobre 2024

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Giovanni Amoroso

Presidente

BARBERA

ECLI

ECLI:IT:COST:2024:185

Norme oggetto del giudizio

• punti 3, 4 e 5 del Preambolo, legge della Regione Toscana n. 23 del 19 maggio 2023
• art. 4, legge della Regione Toscana n. 23 del 19 maggio 2023
• art. 42, comma 8, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 42, comma 9, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 42, comma 10, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 43, comma 5, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 44, comma 6, bis, secondo periodo, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 45, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 49, comma 4, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 49, comma 4, ter, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 51, comma 5, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 51, comma 6, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 51, comma 6, bis, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 52, comma 5, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 58, comma 2, legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009
• art. 49, comma 4, primo periodo, seconda parte., legge della Regione Toscana n. 1 del 8 gennaio 2009

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 36, Costituzione
• art. 81, comma 3, Costituzione
• art. 97, comma 1, Costituzione
• art. 117, comma 2, lett l), Costituzione
• art. 119, comma 2, Costituzione
• art. 119, comma 4, Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 7, comma 6, decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001

Massime

Massima n. 46464

Il controllo strumentale ad assicurare il rispetto dei precetti costituzionali sull’equilibrio di bilancio, riservato al giudice contabile quale organo di garanzia della legalità nell’utilizzo delle risorse pubbliche, non può arrestarsi per effetto del sopravvenire della legge regionale di approvazione del rendiconto generale che opera su un piano diverso. L’eventuale mancata parifica di voci del bilancio comunque comporterebbe l’obbligo per la regione di adeguarsi adottando misure di riequilibrio nei bilanci successivi. (Precedenti: S. 184/2022 - mass. 45028; S. 146/2019 - mass. 42407).

Massima n. 46465

Sono dichiarate inammissibili, per insufficiente motivazione, le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte dei conti, sez. riunite in sede giurisdizionale, in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost., dell’art. 4 della legge reg. Toscana n. 23 del 2023, e dei punti n. 3, n. 4 e n. 5 del preambolo della medesima legge regionale, e degli artt. 42, commi 8, 9 e 10, 43, comma 5, 44, comma 6-bis, secondo periodo, 45, 49, commi 4 e 4-ter, 51, commi 5, 6 e 6-bis, 52, comma 5, e 58, comma 2, della legge reg. Toscana n. 1 del 2009, che regolano l’ordinamento e il trattamento economico delle strutture di supporto agli organi di governo della Regione, agli organismi politici del Consiglio regionale e ai gruppi consiliari. Il giudice a quo si è limitato a evocare i suddetti parametri senza una specifica e adeguata illustrazione dei motivi di censura in punto di non manifesta infondatezza, né l’ordinanza fornisce elementi che consentano di valutare il dedotto contrasto delle disposizioni censurate con tali parametri evocati genericamente, e in modo apodittico. In particolare, quanto al dedotto contrasto con l’art. 3 Cost., la Corte rimettente non indica quale sarebbe il trattamento riconosciuto al corrispondente personale delle altre regioni indicato come tertium comparationis. Quanto alla violazione dell’art. 36 Cost., il trattamento trova comunque giustificazione nella particolarità delle attività svolte, ed a tale titolo è stato già corrisposto, per cui l’ordinanza avrebbe dovuto specificare le differenze con il trattamento legittimo secondo la contrattazione collettiva che renderebbero quello censurato eccedente il canone della proporzionalità della retribuzione rispetto alle prestazioni svolte. (Precedenti: S. 171/2024 – mass. 46430; S. 7/2024 - mass. 45938; S. 194/2023 - mass. 45814; S. 118/2022 - mass. 44817).

Massima n. 46466

Sono dichiarate inammissibili, per difetto di rilevanza, le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte dei conti, sez. riunite in sede giurisdizionale, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, 117, secondo comma, lett. l), e 119, secondo e quarto comma, Cost., degli artt. 42, commi 8, 9 e 10, 43, comma 5, 44, comma 6-bis, secondo periodo, 45, 49, commi 4, ad eccezione della seconda parte del primo periodo riferita al trattamento economico accessorio, e 4-ter, 51, commi 5, 6 e 6-bis, 52, comma 5, e 58, comma 2, della legge reg. Toscana n. 1 del 2009, che regolano l’ordinamento delle strutture di supporto agli organi di governo della Regione, quello delle strutture di supporto agli organismi politici del Consiglio regionale e quello delle strutture dei gruppi consiliari e del personale ivi assegnato. Tenendo conto che il giudizio di parifica a quo riguarda esclusivamente l’appostazione nel bilancio regionale per l’anno 2022 del trattamento accessorio per il personale di supporto agli organi politici, la rilevanza delle questioni non sussiste per tutte quelle disposizioni che, come quelle indicate, pur concernendo questo personale, non riguardano però il trattamento accessorio la cui corretta imputazione in bilancio è ancora sub iudice.

Massima n. 46467

Sono dichiarate inammissibili, per difetto di motivazione, le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte dei conti, sez. riunite in sede giurisdizionale, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettera l), e terzo, e 119, secondo e quarto comma, Cost., le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge reg. Toscana n. 23 del 2023 e dei punti n. 3, n. 4 e n. 5 del preambolo della medesima legge regionale. Va escluso che il sindacato di legittimità costituzionale possa avere ad oggetto dei «considerato» che, avendo un contenuto meramente descrittivo, nulla aggiungono o tolgono al testo delle disposizioni della legge, risultando essi del tutto privi di un autonomo carattere precettivo e innovativo e quindi di contenuto normativo. Altresì, quanto alle questioni che investono l’art. 4 della legge reg. Toscana n. 23 del 2023, che contiene una previsione di finanziamento mediante l’incremento del fondo salario accessorio per il personale di comparto che ha un impatto contabile limitato temporalmente all’annualità 2022; pur evocando l’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017 come norma interposta, quale limite anche per le competenze legislative della Regione, la Corte rimettente non chiarisce perché la disposizione regionale censurata supererebbe tale limite, seppure espressamente richiamato. Quanto infine all’asserita carenza di un valido presupposto normativo, che avrebbe una incidenza negativa sull’equilibrio finanziario dell’ente e sarebbe oggetto di una copertura finanziaria illegittima, la Corte rimettente non articola sufficientemente la censura secondo la quale l’erogazione del trattamento accessorio al personale di staff sarebbe avvenuto “sine titulo”.

Massima n. 46468

Il discrimine tra la materia dell’ordinamento civile e quella residuale dell’organizzazione amministrativa regionale sta nel fatto che quest’ultima si arresta “a monte”, cioè alla fase antecedente l’instaurazione del rapporto di lavoro, riguardando solo i profili pubblicistico-organizzativi dell’impiego pubblico regionale, mentre ogni intervento legislativo “a valle”, incidente cioè sui rapporti lavorativi in essere, va ascritto alla materia dell’ordinamento civile, anche se si tratta di conferimento degli incarichi dirigenziali esterni, mediante la stipulazione di un contratto di lavoro di diritto privato. Appartengono alla competenza delle regioni la disciplina delle procedure concorsuali e l’utilizzo delle graduatorie, mentre è materia dell’ordinamento civile, riservata in via esclusiva al legislatore statale, la disciplina del trattamento economico, compreso quello accessorio, e giuridico dei dipendenti regionali che ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro. (Precedenti: S. 140/2023 - mass. 45642; S. 267/2022 - mass. 45254; S. 84/2022 - mass. 44761).

Massima n. 46469

In ragione della specificità degli uffici di diretta collaborazione, le regioni possono dettare con legge, in deroga ai criteri di selezione dettati dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, dei propri, autonomi, criteri selettivi, che tengano conto della peculiarità dell’incarico in conseguenza del necessario rapporto fiduciario con l’organo politico, purché prevedano, in alternativa, altri criteri di valutazione, ugualmente idonei a garantire la competenza e professionalità dei soggetti di cui si avvale ed a scongiurare il pericolo di un uso strumentale e clientelare delle cosiddette esternalizzazioni. (Precedenti: S. 273/2020 - mass. 43073; S. 43/2019 - mass. 41733; S. 213/2012 - mass. 36588; S. 53/2012 - mass. 36139; S. 7/2011 - mass. 35225; S. 34/2010 - mass. 34311; S. 293/2009 - mass. 34071; S. 252/2009 - mass. 33855; S. 104/2007 - mass. 31169).Per gli uffici di diretta collaborazione, la particolare rilevanza del carattere necessariamente fiduciario nella scelta del personale, a tempo determinato, se può autorizzare deroghe al principio del pubblico concorso nella scelta dei collaboratori, non consente deroghe ai principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della finanza pubblica. (Precedente: S. 130/2013 - mass. 37129).Il livello più idoneo per regolamentare il trattamento accessorio è quello regionale, stante la perdurante mancanza di una regolamentazione ad opera della contrattazione collettiva di comparto; ciò in applicazione del principio di sussidiarietà, che opera non solo come chiamata di competenza, anche legislativa, a livello superiore (da quello regionale a quello statale), ma anche come attribuzione ad un livello inferiore (da quello statale a quello regionale). (Precedenti: S. 31/2024 - mass. 45987; S. 6/2023 - mass. 45276; S. 179/2022 - mass. 45069; S. 123/2022 - mass. 44990; S. 87/2018 - mass. 40645; S. 170/2017 - mass. 41980; S. 303/2003 - mass. 28036).

Massima n. 46470

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., l’art. 45 della legge della reg. Toscana n. 1 del 2009, nella parte in cui prevede, in favore del personale delle strutture di supporto agli organi di governo, uno specifico emolumento che integra le altre voci stipendiali fisse e continuative e che esclude l’attribuzione di ogni altro beneficio economico. Le disposizioni censurate dalla Corte dei conti, sez. riunite in sede giurisdizionale – da riferirsi a quelle nel frattempo abrogate, e a non a quelle vigenti all’esito della reviviscenza disposta dall’art. 2 della legge reg. Toscana n. 23 del 2023, che hanno un contenuto normativo del tutto autonomo e distinto – ledono il parametro evocato, poiché il discrimine tra la materia dell’ordinamento civile e quella residuale dell’organizzazione amministrativa regionale sta nel fatto che quest’ultima si arresta “a monte”, cioè alla fase antecedente l’instaurazione del rapporto di lavoro, riguardando solo i profili pubblicistico-organizzativi dell’impiego pubblico regionale, mentre ogni intervento legislativo “a valle”, incidente cioè sui rapporti lavorativi in essere, va ascritto alla materia dell’ordinamento civile. E così, appartengono alla competenza delle regioni la disciplina delle procedure concorsuali e l’utilizzo delle graduatorie, mentre è materia dell’ordinamento civile, riservata in via esclusiva al legislatore statale, la disciplina del trattamento economico, compreso quello accessorio, e giuridico dei dipendenti regionali che ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro; anche se si tratta di conferimento degli incarichi dirigenziali esterni. Per gli uffici di diretta collaborazione, la particolare rilevanza del carattere necessariamente fiduciario nella scelta del personale, a tempo determinato, se può autorizzare deroghe al principio del pubblico concorso nella scelta dei collaboratori, non consente deroghe ai principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della finanza pubblica. La Regione Toscana, nell’ambito della sua autonomia organizzativa, poteva individuare gli uffici di staff, prevedere le figure apicali, determinare gli organici, regolare i criteri di scelta per l’attribuzione degli incarichi, ma non poteva disciplinare con legge - prima del d.l. n. 44 del 2023, come convertito - il trattamento economico di tale personale, segnatamente quello accessorio che rileva nel giudizio di parificazione a quo. Tanto invece è avvenuto con l’art. 45 censurato, che ha attribuito al personale addetto agli organi politici uno specifico emolumento integrativo delle altre voci stipendiali fisse e continuative che, escludendo l’attribuzione di ogni altro beneficio economico, si è andato a sostituire a quelli previsti dalla contrattazione collettiva. (Precedenti: S. 140/2023 - mass. 45642; S. 267/2022 - mass. 45254; S. 84/2022 - mass. 44761; S. 130/2013 - mass. 37129).

Massima n. 46471

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., l’art. 49, comma 4, primo periodo, seconda parte, della legge reg. Toscana n. 1 del 2009 nella parte in cui prevede, in favore del personale delle strutture di supporto agli organismi politici del Consiglio regionale, uno specifico emolumento che integra le altre voci stipendiali fisse e continuative nonché l’eventuale equiparazione ad un livello economico superiore a quello iniziale della categoria di riferimento e che esclude l’attribuzione di ogni altro beneficio economico. La Regione Toscana, nell’ambito della sua autonomia organizzativa, poteva individuare gli uffici di staff, prevedere le figure apicali, determinare gli organici, regolare i criteri di scelta per l’attribuzione degli incarichi, ma non poteva disciplinare con legge – prima del d.l. n. 44 del 2023, come conv. il cui art. 3, comma 1, facoltizza le regioni, a partire dal 19 marzo 2023, a legiferare in ordine al riconoscimento di trattamenti economici accessori al personale di staff agli organi politici – il trattamento economico di tale personale, segnatamente quello accessorio, come invece ha fatto con la disposizione censurata, nel giudizio di parificazione, dalla Corte dei conti, sez. riunite in sede giurisdizionale.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 45 della legge della Regione Toscana 8 gennaio 2009, n. 1 (Testo unico in materia di organizzazione e ordinamento del personale) nella parte in cui prevede, in favore del personale delle strutture di supporto agli organi di governo, uno specifico emolumento che integra le altre voci stipendiali fisse e continuative e che esclude l'attribuzione di ogni altro beneficio economico;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 49, comma 4, primo periodo, seconda parte, della legge reg. Toscana n. 1 del 2009 nella parte in cui prevede, in favore del personale delle strutture di supporto agli organismi politici del Consiglio regionale uno specifico emolumento che integra le altre voci stipendiali fisse e continuative nonché l'eventuale equiparazione ad un livello economico superiore a quello iniziale della categoria di riferimento e che esclude l'attribuzione di ogni altro beneficio economico;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Toscana 19 maggio 2023, n. 23 (Disposizioni in materia di personale delle strutture di supporto agli organi politici. Abrogazione della l.r. n. 2/2023, reviviscenza di talune disposizioni e modifiche alla l.r. n. 1/2009) e dei punti n. 3, n. 4 e n. 5 del preambolo della medesima legge regionale, degli artt. 42, commi 8, 9 e 10, 43, comma 5, 44, comma 6-bis, secondo periodo, 45, 49, commi 4 e 4-ter, 51, commi 5, 6 e 6-bis, 52, comma 5, e 58, comma 2, della legge reg. Toscana n. 1 del 2009, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 42, commi 8, 9 e 10, 43, comma 5, 44, comma 6-bis, secondo periodo, 45, 49, commi 4, ad eccezione della seconda parte del primo periodo riferita al trattamento economico accessorio, e 4-ter, 51, commi 5, 6 e 6-bis, 52, comma 5, e 58, comma 2, della legge reg. Toscana n. 1 del 2009, sollevate, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettera l), e 119, secondo e quarto comma, Cost., dalla Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge reg. Toscana n. 23 del 2023 e dei punti n. 3, n. 4 e n. 5 del preambolo della medesima legge regionale, sollevate, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettera l), e terzo, e 119, secondo e quarto comma, Cost., dalla Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 ottobre 2024.

F.to:

Augusto Antonio BARBERA, Presidente

Giovanni AMOROSO, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 26 novembre 2024

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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