Sentenza n. 50/2017

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

50/2017

Data di deposito

10 marzo 2017

Data di decisione

7 febbraio 2017

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Daria de Pretis

Presidente

GROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:2017:50

Norme oggetto del giudizio

• art. 2, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 3, comma 2, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 12, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 14, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 15, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 17, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 18, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 27, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 2, comma 1, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 3, comma 3, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 11, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 13, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 14, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 16, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 16-bis, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 23, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 2, comma 3, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 2, comma 5, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 34, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 29-ter, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 31, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 50, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 51, comma 1, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 68, comma 7, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 80, comma 1, lett. b), legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 27, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 43, comma 1, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 44, legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 60, comma 5, lett. b), legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997
• art. 61, comma 6, legge della Regione Liguria n. 11 del 2 aprile 2015
• art. 53, comma 1, lett. d-bis), legge della Regione Liguria n. 36 del 4 settembre 1997

Parametri

• art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione
• art. 135, decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004
• art. 143, decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004
• art. 145, decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004
• art. 145, comma 3, decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 36, decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001
• art. 37, decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001
• art. 22, comma 2, bis, decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001
• art. 2-bis, decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 6 giugno 2001

Massime

Massima n. 39734

È dichiarata cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, 3, comma 2, 12, comma 1, 14, comma 1, 15, comma 1, 17, comma 1, 18, comma 1, e 27, comma 1, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015 - che hanno, rispettivamente, modificato l'art. 2, comma 1, sostituito gli artt. 3, comma 3, 11, 13, 14 e 16, aggiunto l'art. 16-bis e sostituito l'art. 23 della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997 - impugnati dal Governo (gli artt. 2, comma 1, e 14, comma 1, solo formalmente), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. Sussistono le condizioni per la cessazione della materia del contendere, in quanto la sopravvenuta legge reg. Liguria n. 29 del 2016 - abrogando la disposizione che attribuiva al PTR il valore di "piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici", espungendo dal contenuto del PTR qualsivoglia riferimento alla tutela dei valori paesistico-ambientali, e introducendo tra gli strumenti della pianificazione territoriale regionale il "Piano paesaggistico", avente contenuti, effetti e modalità di elaborazione congiunta con il MiBACT conformi a quelli previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio - ha fatto venir meno le prospettate ragioni di contrasto delle impugnate norme regionali con gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali e paesaggio; e in quanto - come dichiarato dalla Regione e non contestato dalla controparte - le disposizioni censurate non hanno avuto applicazione nel periodo di loro efficacia, non essendo il PTR mai stato approvato. Secondo la giurisprudenza costituzionale, perché possa essere dichiarata cessata la materia del contendere, devono congiuntamente verificarsi le seguenti condizioni: a) la sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso; b) la mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o modificate. ( Precedenti citati: sentenze n. 149 del 2015, n. 32 del 2015, n. 16 del 2015, n. 87 del 2014, n. 300 del 2012, n. 193 del 2012, n. 32 del 2012 e n. 325 del 2011 ).

Massima n. 39735

Non può ritenersi cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, sostitutivo del comma 5 dell'art. 2 della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997, impugnato dal Governo - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. - per contrasto con l'art. 145, comma 3, cod. beni culturali e paesaggio. La prospettata antinomia con il principio di prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale posti dalle normative di settore non è stata superata dallo ius superveniens recato dalla legge reg. Liguria n. 29 del 2016, in quanto la norma regionale impugnata continua a vincolare ai piani di bacino e delle aree protette l'intera "pianificazione territoriale di livello regionale", categoria quest'ultima che - dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 29 del 2016 all'art. 3 della legge regionale n. 36 del 1997 - include anche il "Piano paesaggistico".

Massima n. 39736

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. - l'art. 2, comma 3, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, che sostituisce il comma 5 dell'art. 2 della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997. La norma impugnata dal Governo, subordinando la pianificazione territoriale di livello regionale ai piani di bacino e ai piani per le aree protette, si pone in evidente contrasto con il principio di prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, dettato dall'art. 145, comma 3, cod. beni culturali e paesaggio, in quanto - ai sensi dell'art. 3 della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, nella formulazione vigente al momento della proposizione del ricorso - lo strumento della pianificazione territoriale di livello regionale è il PTR, avente valore di "piano urbanistico-territoriale, con specifica considerazione dei valori paesaggistici" (art. 13, comma 3, della legge reg. Liguria n. 36 del 1997, poi abrogato dall'art. 8, comma 3, della legge reg. Liguria n. 29 del 2016), né la chiarezza dell'enunciato normativo lascia margini alla diversa interpretazione conforme proposta dalla Regione resistente.

Massima n. 39737

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 1, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, che inserisce l'art. 29-ter nella legge regionale urbanistica n. 36 del 1997, impugnato dal Governo in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., per inosservanza dei limiti della potestà legislativa regionale in materia di condono edilizio e violazione dei principi fondamentali in materia di "governo del territorio" di cui agli artt. 36 e 37 del TUE. La disposizione regionale - nel prevedere (ultimo periodo del comma 3 dell'art. 29-ter) il riconoscimento di un "credito edilizio" a fronte della demolizione, per fini di riqualificazione urbanistica o edilizia, di fabbricati realizzati in assenza o in difformità dai prescritti titoli abilitativi e paesaggistici, "previa loro regolarizzazione" - ha inteso subordinare il riconoscimento del credito edilizio, nel caso in cui ciò sia necessario, all'accertamento di conformità dettato dall'art. 36 del TUE, in coerenza con la disciplina statale e con i relativi principi fondamentali, e dunque non comporta alcun condono edilizio né deroga al requisito della c.d. "doppia conformità" dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della sua realizzazione sia a quello di presentazione della domanda. A differenza del condono edilizio - che ha quale effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia - l'accertamento previsto dall'art. 36 del TUE fa riferimento alla possibilità di sanare opere che, sebbene sostanzialmente conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, sono state realizzate in assenza del titolo abilitativo, ovvero con varianti essenziali.

Massima n. 39738

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 31, comma 1, 50, comma 1, 51, comma 1, 68, comma 7, e 80, comma 1, lett. b), della legge reg. Liguria n. 11 del 2015 (i primi quattro sostitutivi, rispettivamente, degli artt. 27, 43, comma 1, 44 e 60, comma 5, lett. b, della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997), impugnati dal Governo - in riferimento all'art. 117, commi secondo, lett. s, e terzo, Cost. - in quanto, consentendo allo strumento urbanistico comunale di dettare prescrizioni dotate di "margini di flessibilità", sottrarrebbero un indeterminato numero di fattispecie alle ordinarie procedure di variante. Dalla legislazione urbanistica statale non si desume alcun principio fondamentale della materia "governo del territorio" che imponga allo strumento pianificatorio di dettare sin da subito e con carattere stringente le coordinate e gli indici della trasformazione territoriale. L'ordinamento urbanistico ligure - prevedendo che il PUC (piano urbanistico comunale) detti le condizioni minime di trasformabilità e rinvii al PUO (progetto urbanistico operativo) la puntualizzazione delle costruzioni e delle attività concretamente insediabili - articola il piano comunale in due stadi per consentire di modulare progressivamente la prescrittività delle scelte urbanistiche senza che sia necessario ricorrere di volta in volta a procedure di variante; a tal fine determinati criteri e vincoli fissati dal piano di primo livello (densità abitativa, popolazione insediabile, limiti d'altezza delle costruzioni, standard urbanistici ed altro) sono fisiologicamente dotati di un certo margine di flessibilità, principalmente negli ambiti (di trasformazione o di riqualificazione) in cui non è possibile prevedere quale sarà la specifica tipologia della domanda d'insediamento, ovvero quando occorrono interventi molto complessi che richiedono il coinvolgimento delle disponibilità finanziarie private. Le disposizioni censurate peraltro non autorizzano una generica flessibilità delle previsioni del PUC, ma soltanto "indicazioni alternative" di elementi determinati, che devono mantenersi inoltre entro limiti ragionevoli; né i margini di flessibilità possono comunque incidere "sul carico urbanistico e sul fabbisogno di standard urbanistici" (art. 43, comma 1, della legge regionale urbanistica, come novellato).

Massima n. 39739

Sono dichiarate inammissibili - per carenza di argomenti a sostegno delle censure proposte - le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 31, comma 1, 50, comma 1, 51, comma 1, 68, comma 7, e 80, comma 1, lett. b), della legge reg. Liguria n. 11 del 2015 (i primi quattro sostitutivi, rispettivamente, degli artt. 27, 43, comma 1, 44 e 60, comma 5, lett. b, della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997), impugnati dal Governo, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. s), e terzo comma, Cost. Nel denunciare l'introduzione di una surrettizia forma di condono edilizio, il ricorrente non chiarisce le ragioni per cui gli interventi realizzati in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia del PUC potrebbero essere "successivamente legittimati sotto il profilo urbanistico ed edilizio", né prende in considerazione le norme sulle modalità di sviluppo operativo del PUC, le quali non legittimano in alcun modo la sanatoria di interventi edilizi abusivi. Allo stesso modo, nel censurare la facoltà per i Comuni di assentire direttamente, in sede di rilascio dei titoli edilizi, varianti non essenziali al progetto rientranti nei margini di flessibilità del PUC, il ricorso non spiega le ragioni dell'asserito contrasto tra l'art. 60, comma 5, della legge regionale urbanistica (come novellato) e l'art. 22, comma 2-bis, del TUE, evocato a parametro interposto, il quale ha invece contenuti non sovrapponibili alla norma regionale, poiché opera una semplificazione non già "a monte", bensì "a valle" del titolo edilizio, consentendo la diretta esecuzione di varianti in corso d'opera, con l'unico onere della previa SCIA (segnalazione certificata d'inizio attività). Quanto, infine, all'asserita possibilità per il Comune di modificare la disciplina paesaggistica contenuta nel PUC senza partecipazione degli organi ministeriali, il contrasto con la norma interposta di cui all'art. 145 cod. beni culturali e paesaggio è semplicemente affermato, senza il sostegno di argomenti idonei a giustificare la pretesa lesione delle prerogative statali, e muove comunque da un erroneo presupposto, dal momento che la struttura "flessibile" del PUC non consente al Comune di modificare unilateralmente o rendere "flessibili" i vincoli "eteronomi e sovraordinati" discendenti dalla disciplina paesistica, e che l'obbligo di conformazione dello strumento urbanistico alle prescrizioni del piano paesaggistico è ribadito dall'art. 13 della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997, nella formulazione vigente al momento della proposizione del ricorso. Per costante giurisprudenza costituzionale, la mera indicazione delle norme da raffrontare, senza che siano forniti argomenti a sostegno del lamentato contrasto, non consente di valutare la compatibilità dell'una rispetto al contenuto precettivo dell'altra. ( Precedenti citati: sentenze n. 120 del 2015 e n. 236 del 2011; ordinanze n. 26 del 2012, n. 321 del 2010 e n. 181 del 2009 ).

Massima n. 39740

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 61, comma 6, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015 (che ha aggiunto la lett. d-bis al comma l dell'art. 53 della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997), impugnato dal Governo - in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. - in quanto, nel disciplinare i "limiti di conformità" del piano operativo rispetto a quello strategico, consente al PUO di derogare alle distanze tra fabbricati previste nel PUC. La norma impugnata rispetta le condizioni stabilite dall'art. 2-bis del TUE, giacché la possibilità di derogare alle distanze minime è accordata con la necessaria garanzia dell'intermediazione dello strumento urbanistico e al fine di conformare in modo omogeneo l'assetto di una specifica zona del territorio (circoscritta agli edifici ricompresi nel PUO), e non con riferimento a tipi di interventi edilizi singolarmente considerati. L'applicabilità della riduzione delle distanze "anche nei confronti di edifici ubicati all'esterno del perimetro del PUO" è giustificata dalla ripartizione del territorio comunale in più ambiti e distretti e dalla conseguente necessità di disciplinare anche la distanza tra un edificio ricompreso nel perimetro di uno strumento operativo e un edificio "frontista" rispetto al primo, ma esterno a quel perimetro e ricadente in altro ambito o distretto. Secondo la giurisprudenza costituzionale sul riparto di competenze in tema di distanze legali, la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella materia dell'ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall'esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio e rigorosamente circoscritta a tale scopo, che ne detta anche le modalità di esercizio. Il punto di equilibrio nella delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza - statale in materia di "ordinamento civile" e concorrente in materia di "governo del territorio" - è stato rinvenuto nell'art. 9, ultimo comma, del d.m. n. 1444 del 1968, più volte ritenuto dotato di efficacia precettiva e inderogabile, ed è ribadito dall'introduzione dell'art. 2-bis del TUE, che ha inserito nel testo unico sull'edilizia i principi fondamentali della vincolatività, anche per le regioni e le province autonome, delle distanze legali stabilite dal d.m. n. 1444 del 1968 e dell'ammissibilità di deroghe solo a condizione che esse siano "inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio". ( Precedenti citati: sentenze n. 231 del 2016, n. 185 del 2016, n. 178 del 2016, n. 134 del 2014, n. 6 del 2013, n. 114 del 2012 e n. 232 del 2005; ordinanza n. 173 del 2011 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge della Regione Liguria 2 aprile 2015, n. 11, recante «Modifiche alla legge regionale 4 settembre 1997, n. 36 (Legge urbanistica regionale)»;

2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, 3, comma 2, 12, comma 1, 14, comma 1, 15, comma 1, 17, comma 1, 18, comma 1, e 27, comma 1, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 31, comma 1, 50, comma 1, 51, comma 1, 68, comma 7, e 80, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 31, comma 1, 50, comma 1, 51, comma 1, 68, comma 7, e 80, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 1, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

6) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 61, comma 6, della legge reg. Liguria n. 11 del 2015, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2017.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Daria de PRETIS, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2017.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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