Sentenza n. 231/2017

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

231/2017

Data di deposito

2 novembre 2017

Data di decisione

26 settembre 2017

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Marta Cartabia

Presidente

GROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:2017:231

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 541, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 542, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 543, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 544, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 574, legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 541, lett. a), legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 541, eccettuata la lettera a), legge n. 208 del 28 dicembre 2015
• art. 1, comma 574, lett. b), legge n. 208 del 28 dicembre 2015

Parametri

• art. 80, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 81, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 87, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 88, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 99, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 100, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 103, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 104, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 107, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 136, Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. m), Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 10, legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001
• art. 117, comma 2, lett. l), Costituzione
• art. 8, n. 1, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 120, Costituzione
• decreto legislativo n. 268 del 16 marzo 1992
• art. 117, comma 4, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 117, comma 2, Costituzione
• art. 8, n. 1), statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 9, n. 10), statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 16, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 79, statuto regione Trentino Alto Adige
• art. 117, comma 6, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 97, Costituzione

Massime

Massima n. 41842

Sono dichiarate inammissibili - per genericità e insufficienza della motivazione - le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541, 542, 543, 544 e 574, della legge n. 208 del 2015, nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 10, lett. a) e b), del d.l. n. 244 del 2016, conv., con modif., nella legge n. 19 del 2017 e dalla proroga introdotta dall'art. 20, comma 10, del d.lgs. n. 75 del 2017, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano in riferimento agli artt. 80, 81, 87, 88, 99, 100, 103, 104 e 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Nell'impugnare plurime disposizioni in materia di organizzazione e di spesa sanitaria, la ricorrente non ha indicato le ragioni per le quali i parametri statutari evocati sarebbero violati. È necessario che i termini delle questioni di legittimità costituzionale siano ben identificati, dovendo il ricorrente - a pena di inammissibilità per genericità o insufficienza di motivazione - individuare le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le ragioni delle violazioni prospettate. L'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale. ( Precedenti citati: sentenze n. 154 del 2017, n. 141 del 2016, n. 65 del 2016, n. 40 del 2016, n. 3 del 2016, n. 273 del 2015, n. 251 del 2015, n. 233 del 2015, n. 218 del 2015, n. 176 del 2015, n. 142 del 2015, n. 131 del 2015 e n. 82 del 2015 ).

Massima n. 41843

Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541, 542, 543, 544 e 574, della legge n. 208 del 2015 devono considerarsi estese a tali commi nel testo risultante dalle sopravvenute disposizioni di proroga dei termini in essi previsti, trattandosi di modifiche che non toccano i profili di lesività lamentati dalle ricorrenti. ( Precedente citato: sentenza n. 39 del 2016 ).

Massima n. 41844

L'illegittimità costituzionale di una previsione legislativa [incompatibile con le prerogative degli enti ad autonomia differenziata] non è esclusa dalla presenza [nella stessa legge] di una clausola di salvaguardia [delle disposizioni degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione], laddove tale clausola entri in contraddizione con quanto affermato dalle norme impugnate con esplicito riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome. L'operatività delle clausole di salvaguardia deve, infatti, essere esclusa nei particolari casi in cui singole norme di legge, in virtù di una previsione espressa, siano direttamente e immediatamente applicabili agli enti ad autonomia speciale. Occorre, pertanto, verificare se le singole e specifiche disposizioni censurate si rivolgano espressamente alle autonomie speciali, così da neutralizzare la portata della clausola generale, per poi valutare nel merito la loro eventuale lesività. ( Precedenti citati: sentenze n. 191 del 2017, n. 154 del 2017, n. 40 del 2016, n. 1 del 2016, n. 156 del 2015 e n. 77 del 2015 ). La clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del 2015 - in forza della quale le disposizioni della legge di stabilità 2016 si applicano alle Regioni ad autonomia speciale e alle Province autonome nella misura in cui siano compatibili con i rispettivi statuti e le correlative norme di attuazione - non consente di per sé di ritenere infondate le questioni di legittimità costituzionale promosse dalle Province autonome avverso l'art. 1, commi 541, 542, 543, 544 e 574 della medesima legge, risultando neutralizzata dalla dizione testuale dei commi 541, 542 e 574, che espressamente includono tra i loro destinatari le Province autonome e che, ponendosi in inscindibile collegamento funzionale con i commi 543 e 544, rendono anche questi ultimi applicabili alle Province autonome.

Massima n. 41845

Nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale avente ad oggetto l'art. 1, comma 541, lett. a), della legge n. 208 del 2015, la questione proposta in riferimento all'art. 136 Cost., per asserita lesione del giudicato costituzionale di cui alla sentenza n. 125 del 2015, riveste carattere di priorità logica rispetto alle altre [proposte in riferimento a norme dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige] e va quindi esaminata per prima, proprio perché attiene all'esercizio stesso del potere legislativo, che sarebbe inibito dal precetto costituzionale di cui si assume la violazione. ( Precedenti citati: sentenze n. 5 del 2017, n. 245 del 2012 e n. 350 del 2010 ).

Massima n. 41846

Il vizio di violazione del giudicato costituzionale, ai sensi dell'art. 136 Cost., sussiste ogniqualvolta una disposizione intenda mantenere in piedi o ripristinare, sia pure indirettamente, gli effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto della pronuncia di illegittimità costituzionale, ovvero ripristini o preservi l'efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale. Pertanto, il giudicato costituzionale è violato non solo quando il legislatore adotta una norma che costituisce una mera riproduzione di quella già ritenuta lesiva della Costituzione, ma anche quando la nuova disciplina mira a perseguire e raggiungere, anche se indirettamente, esiti corrispondenti. ( Precedenti citati: sentenze n. 5 del 2017, n. 73 del 2013, n. 72 del 2013, n. 350 del 2010, n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983 e n. 88 del 1966 ).

Massima n. 41847

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 136 Cost., l'art. 1, comma 541, lett. a), della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui si applica alle Province autonome di Trento e di Bolzano. La disposizione impugnata ripropone la medesima norma e persegue esiti corrispondenti rispetto all'art. 15, comma 13, lett. c), del d.l. n. 95 del 2012, già ritenuto lesivo della Costituzione, nella parte in cui era applicabile alle Province autonome, dalla sentenza n. 125 del 2015. Infatti - seppure attraverso una diversa tecnica normativa, basata sul rinvio a una disposizione di regolamento ministeriale contenente specificazioni prima direttamente previste dal testo legislativo - anche la nuova disposizione impone alle ricorrenti Province autonome di ridurre la dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale ad un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per mille abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie, così violando il giudicato costituzionale della sentenza su citata.

Massima n. 41848

Le norme che contengano un riferimento trasparente agli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera, indicati nel decreto ministeriale n. 70 del 2 aprile 2015, e ne prescrivono il monitoraggio imponendo poi e disciplinando gli interventi necessari qualora, in determinate strutture, si registrassero scostamenti significativi, sono riconducibili alla competenza statale esclusiva in materia di "livelli essenziali delle prestazioni", di cui all'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. La determinazione dei suddetti standard deve, infatti, essere garantita, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto; e la relativa competenza, avendo carattere trasversale, è idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore statale deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di determinate prestazioni, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle. La competenza statale in esame può quindi comprendere, oltre alla determinazione dei livelli quantitativi e qualitativi delle singole prestazioni sanitarie, anche le procedure strumentali indispensabili ad assicurare che gli enti del servizio sanitario siano in condizione di garantire l'erogazione delle stesse, e ciò tanto più in presenza di eccezionali imperiose necessità sociali (come, in specie, quelle determinate dalle ricadute organizzative conseguenti alla necessità di rimodulare gli orari di lavoro del personale sanitario, in ossequio ai vincoli derivanti dall'Unione europea). ( Precedenti citati: sentenze n. 192 del 2017, n. 125 del 2015, n. 111 del 2014, n. 207 del 2012, n. 203 del 2012, n. 164 del 2012 e n. 10 del 2010 ). Un intervento legislativo statale che incida sull'organizzazione sanitaria incide anche sulla materia "tutela della salute", poiché esso traccia la cornice funzionale e operativa che garantisce la qualità e l'adeguatezza delle prestazioni erogate. ( Precedenti citati: sentenze n. 54 del 2015 e n. 207 del 2010 ).

Massima n. 41849

Per costante giurisprudenza costituzionale, la competenza legislativa concorrente in materia di "tutela della salute", assegnata alle Regioni ordinarie dall'art. 117, terzo comma, Cost., è assai più ampia di quella in materia di "assistenza ospedaliera", attribuita alle Province autonome dallo statuto speciale del Trentino-Alto Adige. La formula utilizzata dall'art. 117, terzo comma, Cost. esprime, inoltre, l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina. Ne consegue che - in applicazione della clausola di favore contenuta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 - il regime delle competenze provinciali in materia sanitaria è quello fissato dall'art. 117, terzo comma, Cost. per la materia della "tutela della salute", non venendo in rilievo le norme statutarie e di attuazione. ( Precedenti citati: sentenze n. 126 del 2017, n. 162 del 2007, n. 134 del 2006, n. 270 del 2005 e n. 282 del 2002 ).

Massima n. 41850

Le disposizioni statali che attengono a profili inerenti al trattamento economico o comunque a profili relativi al rapporto di lavoro privatizzato incidono su ambiti riconducibili alla competenza esclusiva del legislatore statale in materia di "ordinamento civile" (art. 117, secondo comma, lett. l, Cost.), ma possono essere ascritte anche a competenze statali concorrenti, quale la determinazione dei principi fondamentali in materia di "tutela della salute" (art. 117, terzo comma, Cost.), quando riguardino la disciplina della dirigenza sanitaria; oppure, alla competenza regionale residuale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa - o a quella primaria delle Province autonome in materia dell'organizzazione dei propri uffici e del relativo personale (art. 8, n. 1, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) - quando esse si spingano fino a disciplinare le procedure concorsuali pubblicistiche per l'accesso al ruolo (così come a tutto il pubblico impiego), il conferimento degli incarichi e la durata degli stessi. ( Precedenti citati sentenze n. 72 del 2017, n. 251 del 2016, n. 211 del 2014, n. 61 del 2014, n. 105 del 2013, n. 310 del 2011 e n. 324 del 2010 ).

Massima n. 41851

Per costante giurisprudenza costituzionale, i principi di "coordinamento della finanza pubblica" recati dalla legislazione statale si applicano, di regola, anche agli enti ad autonomia speciale, poiché sono funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e a garantire l'unità economica della Repubblica, dato che la finanza delle Regioni a statuto speciale è parte della finanza pubblica allargata. Può quindi ritenersi legittimo l'intervento del legislatore statale che impone agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio, sia quando l'obiettivo perseguito consiste nel contenimento della spesa in sé, sia quando esso consiste nell'incremento della sua efficienza. Tuttavia, la legge dello Stato non può imporre vincoli alla spesa sanitaria delle Province autonome di Trento e Bolzano, considerato che lo Stato non concorre in alcun modo al finanziamento del servizio sanitario provinciale, il quale si sostenta totalmente con entrate provinciali. ( Precedenti citati: sentenze n. 192 del 2017, n. 191 del 2017, n. 80 del 2017, n. 75 del 2016, n. 272 del 2015, n. 263 del 2015, n. 239 del 2015, n. 82 del 2015, n. 54 del 2014, n. 229 del 2011, n. 169 del 2007, n. 82 del 2007, n. 417 del 2005, n. 353 del 2004 e n. 36 del 2004 ).

Massima n. 41852

Sono dichiarate non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541 (eccettuata la lett. a), 542, 543 e 544, della legge n. 208 del 2015, nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 10, lett. a) e b), del d.l. n. 244 del 2016 e dalla proroga introdotta dall'art. 20, comma 10, del d.lgs. n. 75 del 2017, promosse dalle Province autonome di Bolzano e di Trento in riferimento (complessivamente) agli artt. 4, n. 7), 8, n. 1), 9, n. 10), 16 e 79 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, alle relative norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 268 del 1992, agli artt. 3, 117, secondo, terzo, quarto e sesto comma, 118 e 120 Cost., e agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Le disposizioni impugnate - che, al fine di rimodulare gli orari di lavoro del personale sanitario adeguandoli alle norme dell'Unione europea e di assicurare, nel contempo, a tutti i cittadini la fruibilità dei livelli essenziali di assistenza (LEA), impongono alle Regioni e alle Province autonome la predisposizione di un piano concernente il fabbisogno di personale, contenente l'esposizione delle modalità organizzative dello stesso personale, e consentono il ricorso, se del caso, a forme di lavoro flessibile, alla proroga dei contratti in corso o a nuove assunzioni mediante l'indizione di procedure concorsuali straordinarie - incidono, simultaneamente, su una pluralità di competenze statali, regionali e provinciali, tra loro inestricabilmente connesse, nessuna delle quali si rivela prevalente, ma ciascuna delle quali concorre alla realizzazione del disegno delineato dall'intervento legislativo. L'esercizio delle competenze spettanti al legislatore statale - in via esclusiva, come in materia di livelli essenziali di assistenza (LEA) e "ordinamento civile", o concorrente, come in materia di "tutela della salute" e "coordinamento della finanza pubblica" - non può, tuttavia, giustificare l'imposizione di vincoli di spesa in materia sanitaria a carico di quegli enti che, come le Province ricorrenti, provvedono autonomamente alla copertura delle relative spese, sicché le questioni proposte devono ritenersi non fondate, a condizione che le impugnate disposizioni siano interpretate nel senso che si applicano alle Province autonome senza porre limiti alla loro autonomia in punto di spesa sanitaria, in quanto non finanziata dallo Stato.

Massima n. 41853

È dichiarato costituzionalmente illegittimo [per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001] l'art. 1, comma 574, lett. b), della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui impone alle Province autonome di Trento e di Bolzano di adottare misure alternative al fine di garantire, in ogni caso, l'invarianza dell'effetto finanziario. Nel consentire alle Regioni e alle Province autonome di programmare l'acquisto di prestazioni erogate da parte degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) di natura privata in deroga ai limiti previsti, la norma impugnata si pone al crocevia di plurime competenze legislative statali e delle Province autonome in materia di "livelli essenziali delle prestazioni", di "tutela della salute" e di "coordinamento della finanza pubblica", ma - in quanto impone alle Province autonome l'adozione di misure alternative per garantire l'effetto dell'invarianza finanziaria - stabilisce illegittimamente vincoli a una spesa sanitaria che lo Stato non contribuisce a finanziare, né può essere resa conforme a Costituzione in via interpretativa.

Massima n. 41854

È dichiarata manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 574, della legge n. 208 del 2015, impugnato dalla Regione Veneto - in riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost. - in quanto, derogando dal 2016 al tetto di spesa fissato dall'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95 del 2012 per l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità erogate dagli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di natura privata, dirotterebbe su questi ultimi la mobilità interregionale, determinando una irragionevole disparità di trattamento tra IRCCS pubblici e privati, ridondante sulle competenze regionali in materia di organizzazione e programmazione sanitaria. La pretesa ridondanza della disparità sulle competenze regionali è argomentata esclusivamente con riferimento alla disomogenea presenza di IRCCS privati nelle varie Regioni. Ciò costituisce un inconveniente di mero fatto, come tale inidoneo a incidere sulla lamentata violazione costituzionale.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservate a separate pronunce le decisioni delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 541, lettera a), della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2016)», nella parte in cui si applica alle Province autonome di Trento e di Bolzano;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 574, lettera b), della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui impone alle Province autonome di Trento e di Bolzano di adottare misure alternative al fine di garantire, in ogni caso, l'invarianza dell'effetto finanziario;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541, 542, 543, 544 e 574, della legge n. 208 del 2015, nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 10, lettere a) e b), del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 (Proroga e definizione di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2017, n. 19, e dalla proroga introdotta dall'art. 20, comma 10, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e), 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano limitatamente al riferimento agli artt. 80, 81, 87, 88, 99, 100, 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige);

4) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 541 (nella parte residua), 542, 543 e 544 della legge n. 208 del 2015, nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 10, lettere a) e b), del decreto-legge n. 244 del 2016, e dalla proroga introdotta dall'art. 20, comma 10, del d.lgs. n. 75 del 2017, promosse dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 4, n. 7), 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 79 dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e relative norme di attuazione, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), nonché degli artt. 3, 117, secondo, terzo, quarto e sesto comma, 118, 119, quest'ultimo in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e 120 della Costituzione, e dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento agli artt. 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 79 dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonché dell'art. 117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;

5) dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 574, della legge n. 208 del 2015, promossa dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 settembre 2017.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Marta CARTABIA, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 novembre 2017.

Il Cancelliere

F.to: Filomena PERRONE

Testo integrale

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