Sentenza n. 187/2022

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

187/2022

Data di deposito

25 luglio 2022

Data di decisione

8 giugno 2022

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Augusto Antonio Barbera

Presidente

AMATO

ECLI

ECLI:IT:COST:2022:187

Norme oggetto del giudizio

• art. 11, comma 1, lett. a), punto 2), legge della Regione Campania n. 5 del 29 giugno 2021
• art. 19, comma 6, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 11, comma 1, lett. c), punto 2), legge della Regione Campania n. 5 del 29 giugno 2021
• art. 28, comma 10, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 11, comma 1, lett. i), legge della Regione Campania n. 5 del 29 giugno 2021
• art. 130, comma 1, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 83, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 11, comma 1, lett. f), legge della Regione Campania n. 5 del 29 giugno 2021
• art. 33, comma 4, lett. e), legge della Regione Campania n. 31 del 28 dicembre 2021
• art. 57, comma 2, legge della Regione Campania n. 5 del 29 giugno 2021
• art. 19, comma 3, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 19, comma 4, lett. b), legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 20, comma 1, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 20, comma 2, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 130, comma 1, lett. b), legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 19, comma 2, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 20, comma 3, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 28, comma 7, lett. a), legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 28, comma 7, lett. b), legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 61, comma 1, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020
• art. 61, comma 2, legge della Regione Campania n. 7 del 21 aprile 2020

Parametri

• art. 19, comma 3, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)
• art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 9, comma 2, Costituzione
• art. 9, Costituzione
• art. 81, comma 3, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. l), Costituzione
• art. 120, Costituzione
• art. 23, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)

Massime

Massima n. 44955

L'art. 19, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, vigente ratione temporis , in virtù del quale l'atto di costituzione della parte resistente contiene le conclusioni e l'illustrazione delle stesse, mira a stimolare l'apporto argomentativo delle parti, senza che siano prefigurabili conseguenze sanzionatorie nel caso di mancata illustrazione delle conclusioni formulate. È pertanto ammissibile l'atto di costituzione che si limiti a chiedere il rigetto del ricorso, senza addurre alcuna argomentazione in ordine alle doglianze in esso prospettate. ( Precedenti: S. 87/2012; S. 64/2016; S. 65/2016; S. 168/2010; O. 156/2017 - mass. 39499 ).

Massima n. 44956

La competenza legislativa regionale nella materia del commercio interseca le competenze statali esclusive, quali quelle della «tutela dell'ambiente e dei beni culturali» e della «concorrenza». Sussistono, altresì, evidenti connessioni con la materia, di competenza concorrente, della «valorizzazione dei beni culturali» (art. 117, terzo comma, Cost.), distinta, a parte le ulteriori e inevitabili connessioni, dalla tutela dei beni culturali di esclusiva competenza statale. (art. 117, secondo comma, lettera s , Cost.). Alle Regioni spettano la disciplina e l'esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione del patrimonio culturale, anche al fine di garantire che l'esercizio del commercio avvenga entro i limiti qualificati invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali. Nella medesima prospettiva, il legislatore regionale è legittimato a prevedere aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali, purché ciò avvenga senza discriminazioni tra gli operatori e a tutela di specifici interessi di adeguato rilievo costituzionale, quali la tutela dell'ambiente urbano, e dei beni culturali. ( Precedenti: S. 239/2016 - mass. 39131 ; S. 140/2015 - mass. 38470; S. 8/2013; S. 247/2010 - mass. 34818 ).

Massima n. 44957

La tutela ambientale e paesaggistica - gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto - costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali, nonché a quelle residuali. Per tale ragione, nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva sancita dall'art. 117, secondo comma, lett. s ), Cost., il legislatore statale demanda alla pianificazione paesaggistica il compito di apprestare le necessarie misure di salvaguardia del paesaggio. ( Precedenti: S. 106/2022 - mass. 44809 ; S. 24/2022 - mass. 44559 ; S. 201/2021 - mass. 44229 ). In quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme di tutela, l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica assurge a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale. Il sistema di pianificazione delineato dal codice di settore rappresenta, dunque, attuazione dell'art. 9, secondo comma, Cost. ed è funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi frammentari e incoerenti. È necessario pertanto salvaguardare la complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali. La condizione per realizzare questo obiettivo è la concertazione del piano paesaggistico tra Stato e la Regione, la sua cogenza per gli strumenti urbanistici dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Province, nonché la sua immediata prevalenza rispetto alle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici. ( Precedenti: S. 45/2022 - mass. 44647 ; S. 261/2021 - mass. 44443 ; S. 219/2021 - mass. 44345 ; S. 74/2021 - mass. 43834 ; S. 240/2020 - mass. 43216 ; S. 182/2006 - mass. 30385 ). Il piano paesaggistico regionale costituisce uno strumento di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni vincolati, ma anche nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire l'individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio. ( Precedenti: S. 45/2022 - mass. 44647 ; S. 219/2021 - mass. 44345 ; S. 86/2019 - mass. 42648 ; S. 172/2018 - mass. 40159 ). Il principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito, nell'esercizio di proprie competenze - siano esse residuali o concorrenti - adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto. Pertanto nei limiti consentiti dalla lettera e dallo spirito della normativa, la legislazione regionale deve essere interpretata in termini compatibili con il dettato costituzionale e con le prescrizioni del codice dell'ambiente e del paesaggio. ( Precedenti: S. 24/2022 - mass. 44559; S. 201/2021 - mass. 44229; S. 141/2021 - mass. 44016; S. 74/2021 - mass. 43837; S. 29/2021 - mass. 43606; S. 86/2019 - mass. 42541; S. 178/2018 - mass. 40197; S. 68/2018 - mass. 41436; S. 66/2018 - mass. 40782; S. 189/2016 - mass. 39009 ).

Massima n. 44958

Sono dichiarati costituzionalmente illegittimi, per violazione complessivamente degli artt. 9, 81, terzo comma, 117, secondo comma, lett. s ), Cost., e del principio di leale collaborazione, gli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, 83, e 130, comma 1, della legge reg. Campania n. 7 del 2020, nella formulazione precedente alle modifiche inserite, rispettivamente, dall'art. 11, comma 1, lett. a ), punto 2), lett. c ), punto 2), lett. f ), e lett i ), della legge reg. Campania 29 giugno 2021, n. 5. Quanto all'art. 19, comma 6, la norma impugnata dal Governo assegna allo strumento comunale d'intervento per l'apparato distributivo (SIAD) il compito di determinare gli insediamenti ammissibili delle attività commerciali, senza richiamare i principi di elaborazione congiunta, inderogabilità e prevalenza del piano paesaggistico, sanciti dal codice di settore, quindi senza garantire la partecipazione dello Stato alle scelte di pianificazione e di fissazione dei limiti inerenti all'attività commerciale, laddove incidano sui beni sottoposti a tutela culturale o paesaggistica. Quanto all'art. 28, comma 10, la disposizione impugnata dal Governo, relativa alla rilocalizzazione di grandi strutture di vendita, procedendo unilateralmente - e in assenza della prescritta concertazione - a disciplinare i presupposti per la rilocalizzazione delle grandi strutture di vendita, omettendo di prescrivere la necessaria sua conformità al piano paesaggistico, tradisce l'intento del legislatore regionale di sostituirsi allo Stato nello svolgimento di compiti che sono rimessi alla competenza esclusiva di quest'ultimo. Quanto all'art. 83, esso istituisce, per la durata dell'incarico di un anno, la figura del commissario regionale che viene nominato dalla Giunta regionale nei casi di irregolarità o inefficienza dei mercati all'ingrosso. L'articolo impugnato dal Governo, fermo restando la necessità della relazione tecnica nel caso di specie assente, comporta una previsione di spesa, quantomeno in relazione al compenso del commissario, in violazione del parametro evocato, che sancisce l'obbligo per ogni legge comportante nuovi oneri di provvedere ai mezzi per farvi fronte. Quanto all'art. 130, la disposizione impugnata dal Governo prevede che il rilascio della concessione per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di carburanti lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi autostradali sia subordinato a una serie di condizioni, tra cui non risulta il rispetto del piano paesaggistico, che la Regione ha invece l'obbligo di approvare d'intesa con lo Stato.

Massima n. 44959

I soggetti del Terzo settore, in quanto soggetti di diritto privato, per quanto attiene alla loro conformazione specifica, alla loro organizzazione e alle regole essenziali di correlazione con le autorità pubbliche, ricadono tipicamente nell'"ordinamento civile", allo scopo di garantire l'uniformità di trattamento sull'intero territorio nazionale, in ossequio al principio costituzionale di eguaglianza oltreché di assicurare l'essenziale e irrinunciabile autonomia che deve caratterizzare i soggetti del Terzo settore. ( Precedenti: S. 287/2016 - mass. 39383; S. 97/2014 - mass. 37874; S. 290/2013 - mass. 37487; S. 123/2010 - mass. 34532; S. 401/2007 - mass. 31872 ; S. 185/2018 - mass. 40285; S. 131/2020 - mass. 43495 ). (Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. l , Cost. l'art. 57, comma 2, della legge reg. Campania n. 5 del 2021, nella formulazione precedente alle modifiche introdotte dall'art. 33, comma 4, lett. e , della legge reg. Campania n. 31 del 2021, il quale ha esteso, quale effetto automatico, la qualifica di enti del terzo settore a tutte le società e associazioni sportive dilettantistiche. La disposizione impugnata dal Governo invade la competenza statale in materia di ordinamento civile, in quanto attribuisce - sia pure ai fini da essa perseguiti - la qualifica di ente del Terzo settore a tutte le società e associazioni sportive dilettantistiche affiliate alle federazioni sportive nazionali quantomeno in assenza di iscrizione nel registro unico del Terzo settore, in difformità da quanto previsto dal cod. Terzo settore - d.lgs. n. 117 del 2017 -, secondo cui la qualifica di ente del Terzo settore deriva dal possesso di determinati requisiti e dalla volontà dell'ente che desideri assumerla, con iscrizione nel registro unico del Terzo settore).

Massima n. 44960

Sono dichiarate non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo, in riferimento agli artt. 9, secondo comma, 117, secondo comma, lett. s ), Cost., e al principio di leale collaborazione, degli artt. 19, commi 3, 4, lett. b ), e 20, commi 1 e 2, della legge della reg. Campania n. 7 del 2020, che rispettivamente dettano previsioni sulla disciplina generale del SIAD, e sul medesimo in tema di interventi comunali per la valorizzazione del centro storico. Non è condivisibile l'assunto per cui l'omesso richiamo delle previsioni di tutela del codice di settore equivalga a una deroga, con la conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell'ambiente e dei beni culturali, perché una disposizione non può ritenersi derogatoria solo perché omette di richiamare, totalmente o parzialmente, le previsioni del piano paesaggistico e del codice di settore, dotate di immediata forza cogente, in difetto di esplicite indicazioni di segno contrario. Al contrario, già il tenore letterale delle disposizioni impugnate evidenzia come le stesse non intendano sottrarsi ai principi di elaborazione congiunta e di inderogabilità, i quali mantengono la loro forza cogente pure in assenza di espresso richiamo, cosicché deve ritenersi implicito che - qualora siano oggetto di tutela paesaggistica alcune delle aree cui si riferiscono le indicate previsioni del SIAD - quanto disposto dal codice di settore risulti senz'altro applicabile. Le norme regionali esaminate risultano pertanto accomunate dall'essere espressione della competenza residuale della Regione nella materia del commercio, senza determinare alcuna invasione della competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio. Infine, a fronte della legittimazione del SIAD ad introdurre le forme di regolazione del commercio testé indicate, quando rilevino singoli beni vincolati, deve considerarsi salva anche la disciplina introdotta dal legislatore statale per la tutela dei beni di interesse culturale. ( Precedenti: S. 45/2022 - mass. 44645 ; S. 24/2022 - mass. 44553; S. 124/2021 - mass. 43933 ).

Massima n. 44961

L'omessa indicazione, da parte di una norma regionale, della espressa necessità di rispettare il piano paesaggistico e il codice di settore, non determina di per sé l'illegittimità costituzionale della disposizione, ogni volta che quest'ultima sia suscettibile di interpretazione conforme ai criteri di competenza legislativa dettati dalla Costituzione e non abbia quindi l'effetto di sottrarre interventi urbanistici o edilizi alle previsioni del piano paesaggistico, purché la pianificazione paesaggistica sia vigente, perché in tal caso essa è immediatamente prevalente su eventuali prescrizioni difformi contenute negli strumenti urbanistici. (Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo in riferimento agli artt. 9, secondo comma, 117, secondo comma, lett. s , e 120, Cost., degli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, e 130, comma 1, lett. b , della legge reg. Campania n. 7 del 2020, nelle formulazioni rispettivamente modificate dall'art. 11, comma 1, lett. a , punto 2, lett. c , punto 2, e lett. i , della legge reg. Campania n. 5 del 2021. Le disposizioni impugnate disciplinano rispettivamente lo strumento comunale d'intervento per l'apparato distributivo - SIAD -, quale strumento integrato della pianificazione urbanistica, con funzione esaustiva del potere di programmazione e pianificazione del territorio ai fini commerciali; l'autorizzazione relativa alla rilocalizzazione delle grandi strutture di vendita; e le concessioni regionali per l'installazione di nuovi impianti di distribuzione di carburanti lungo le autostrade, le tangenziali ed i raccordi autostradali. La novella legislativa indicata ha precisato, quanto all'art. 19, comma 6, che il SIAD deve rispettare la «disciplina vigente» nella previsione dei vincoli dimensionali e tipologici degli insediamenti commerciali in aree o edifici di valore storico, archeologico, artistico e ambientale. Benché, nel caso in esame, il piano paesaggistico manchi, il richiamo alla disciplina vigente ben può essere inteso - in termini compatibili con l'ordinamento costituzionale - nel senso di includere il rispetto del Codice dei beni culturali e del paesaggio e delle invocate prescrizioni nello stesso contenute. Quanto all'art. 28, comma 10, la novella in sostanza richiama le procedure di autorizzazione paesaggistica se l'immobile ricade in area sottoposta a vincolo, per cui l'interpretazione costituzionalmente orientata impone di intendere il rinvio a specifiche prescrizioni di tutela quale espressione di un implicito richiamo a tutte le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, incluse quelle che sanciscono il ruolo primario e inderogabile assegnato dal legislatore statale alla pianificazione. Quanto, infine, all'art. 130, comma 1, lett. b , la novella subordina la concessione per l'installazione di un nuovo impianto di distribuzione di carburanti anche alla verifica della sua conformità alle disposizioni relative alla tutela del paesaggio, cosicché essa va interpretata nel senso che non esenta gli interventi di installazione di nuovi impianti di distribuzione di carburanti dal rispetto del complesso delle future prescrizioni del piano paesaggistico e, più nello specifico, dal rispetto delle prescrizioni d'uso, attuali o future, dei singoli beni vincolati).

Massima n. 44962

L'art. 23 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, vigente ratione temporis , prevede che la rinuncia al ricorso, seguita dall'accettazione della controparte costituita, comporta l'estinzione del giudizio. ( Precedente: O. 133/2022 ). (Nel caso di specie, è dichiarato estinto il processo, con riguardo alle questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo in riferimento agli artt. 9, secondo comma, 117, secondo comma, lett. s , Cost., e al principio di leale collaborazione, degli artt. 19, comma 2, 20, comma 3, 28, comma 7, lettere a e b , e 61, commi 1 e 2, della legge reg. Campania n. 7 del 2020).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, 83, e 130, comma 1, della legge della Regione Campania 21 aprile 2020, n. 7 (Testo Unico sul commercio ai sensi dell'articolo 3, comma 1 della legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11), nella formulazione precedente alle modifiche inserite, rispettivamente, dall'art. 11, comma 1, lettera a), punto 2), lettera c), punto 2), lettera f), e lettera i), della legge della Regione Campania 29 giugno 2021, n. 5 (Misure per l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2021-2023 - Collegato alla stabilità regionale per il 2021);

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 57, comma 2, della legge della Regione Campania 29 giugno 2021, n. 5 (Misure per l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2021-2023 - Collegato alla stabilità regionale per il 2021), nella formulazione precedente alle modifiche introdotte dall'art. 33, comma 4, lettera e), della legge della Regione Campania 28 dicembre 2021, n. 31 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2022-2024 della Regione Campania - Legge di stabilità regionale per il 2022);

3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 19, commi 3, 4, lettera b), e 20, commi 1 e 2, della legge della reg. Campania n. 7 del 2020, promosse, in riferimento agli artt. 9, secondo comma, 117, secondo comma, lettera s), Cost., e al principio di leale collaborazione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso di cui al reg. ric. n. 55 del 2020;

4) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 19, comma 6, 28, comma 10, e 130, comma 1, lettera b), della legge reg. Campania n. 7 del 2020, nelle formulazioni rispettivamente modificate dall'art. 11, comma 1, lettera a), punto 2, lettera c), punto 2, e lettera i), della legge reg. Campania n. 5 del 2021, promosse, in riferimento agli artt. 9, secondo comma, 117, secondo comma, lettera s), e 120, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso di cui al reg. ric. n. 45 del 2021;

5) dichiara estinto il processo, con riguardo alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 19, comma 2, 20, comma 3, 28, comma 7, lettere a) e b), e 61, commi 1 e 2, della legge reg. Campania n. 7 del 2020, promosse, in riferimento agli artt. 9, secondo comma, 117, secondo comma, lettera s), Cost., e al principio di leale collaborazione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso di cui al reg. ric. n. 55 del 2020.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2022.

F.to:

Giuliano AMATO, Presidente

Augusto Antonio BARBERA, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2022.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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