Sentenza n. 244/2020

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

244/2020

Data di deposito

24 novembre 2020

Data di decisione

22 ottobre 2020

Esito

Inammissibilità

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Silvana Sciarra

Presidente

MORELLI

ECLI

ECLI:IT:COST:2020:244

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, legge della Regione Emilia Romagna n. 58 del 14 dicembre 1982
• art. 15, comma 3, legge della Regione Emilia Romagna n. 2 del 30 aprile 2015
• art. 8, legge della Regione Emilia Romagna n. 13 del 29 luglio 2016
• art. 8, comma 2, legge della Regione Emilia Romagna n. 58 del 14 dicembre 1982
• art. 8, comma 1, legge della Regione Emilia Romagna n. 58 del 14 dicembre 1982

Parametri

• art. 1, legge costituzionale n. 1 del 9 febbraio 1948
• art. 23, legge n. 87 del 11 marzo 1953
• art. 18, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)
• art. 3, Costituzione
• art. 36, Costituzione
• art. 119, Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. l), Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. o), Costituzione
• art. 81, comma 3, Costituzione

Massime

Massima n. 43111

Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, non è accolta l'eccezione d'inammissibilità per difetto di rilevanza. L'approvazione del rendiconto consuntivo relativo all'esercizio finanziario 2018 da parte del Consiglio regionale non determina la sopravvenuta carenza di interesse alla pronuncia del giudice contabile nel corso del giudizio di parificazione del citato rendiconto, in base al principio di ininfluenza delle vicende sopravvenute all'ordinanza di rimessione sul giudizio pendente davanti alla Corte costituzionale, sancito dall'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. La parifica costituisce esercizio di funzioni giudicanti per l'obiettiva applicazione della legge, qualificandosi quale giudizio, sia pure ai limitati fini dell'art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953. Nel suo ambito peculiare possono essere sollevate questioni di legittimità costituzionale avverso le disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri economico-finanziari e da tutti gli altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione finanziaria. ( Precedenti citati: sentenze n. 138 del 2019, n. 196 del 2018, n. 89 del 2017 e n. 181 del 2015 ). Il giudizio di legittimità costituzionale instaurato in via incidentale non risente delle vicende di fatto successive all'ordinanza di rimessione che concernono il rapporto dedotto nel processo principale, come previsto dall'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Pertanto, la rilevanza della questione deve essere valutata alla luce delle circostanze sussistenti al momento dell'ordinanza di rimessione, senza che assumano rilievo eventi sopravvenuti, tra i quali sono comprese anche la definizione stragiudiziale della controversia o comunque la cessazione, per qualsiasi causa, del giudizio rimasto sospeso davanti al giudice a quo. ( Precedenti citati: sentenze n. 180 del 2018, n. 264 del 2017, n. 242 del 2014, n. 162 del 2014 e n. 120 del 2013 ).

Massima n. 43112

Il giudizio di parificazione inerente a capitoli di spesa contenuti nel rendiconto relativo a un dato esercizio finanziario non può ritenersi precluso per effetto delle decisioni di parifica relative ad esercizi finanziari diversi, considerata la particolarità dei contenuti dei rendiconti generali annuali. (Nel caso di specie, avente ad oggetto gli artt. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, non è accolta l'eccezione d'inammissibilità delle questioni sollevate con riferimento all'esercizio finanziario 2018 per l'asserita preclusione derivante dalle precedenti pronunce di parifica rese dal giudice contabile e convalidate dal Consiglio regionale con le leggi annuali di approvazione del rendiconto deliberate dal 2013 al 2017).

Massima n. 43113

Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, non è accolta l'eccezione d'inammissibilità, per difetto di rilevanza. Il rimettente argomenta che la legge regionale impugnata gli imporrebbe di validare il risultato di amministrazione, compresa la spesa sottesa ai capitoli oggetto della parifica autorizzata in violazione della competenza legislativa statale e priva di una valida copertura finanziaria, con conseguente incidenza sull'equilibrio finanziario dell'ente.

Massima n. 43114

I caratteri del procedimento di parificazione quale giudizio di legittimità del rendiconto dello Stato - quali l'applicazione di parametri normativi, la giustiziabilità del provvedimento in relazione a situazioni soggettive dell'ente territoriale eventualmente coinvolte e la garanzia del pieno contraddittorio - corrispondono alle condizioni necessarie per promuovere questioni di legittimità costituzionale in via incidentale, rendendo il procedimento in esame ascrivibile al novero dei controlli di legittimità-regolarità delle sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci consuntivi degli enti territoriali. ( Precedenti citati: sentenze n. 189 del 2020, n. 146 del 2019, n. 196 del 2018, n. 101 del 2018, n. 89 del 2017 e n. 226 del 1976 ). Secondo l'indirizzo costante della giurisprudenza costituzionale, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sono legittimate a sollevare questione di legittimità costituzionale avverso tutte le disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri economico-finanziari e da tutti gli altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione finanziaria. ( Precedenti citati: sentenze n. 146 del 2019, n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018; ordinanza n. 181 del 2020 ).

Massima n. 43115

Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, non è accolta l'eccezione d'inammissibilità, per erronea identificazione delle norme da applicare nel giudizio a quo . Il rimettente non è incorso in alcun errore nell'individuare le norme rilevanti ai fini del giudizio di parificazione.

Massima n. 43116

Sono dichiarate inammissibili, per omessa evocazione di parametri finanziari e difetto di argomentazione, le questioni di legittimità costituzionale - sollevate dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per l'Emilia Romagna, in sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione per l'esercizio finanziario 2018, in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost. - degli artt. 1 della legge reg. Emilia- Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della legge reg. Emilia- Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia- Romagna n. 13 del 2016. Il rimettente non ha espressamente evocato parametri finanziari, né ha fornito alcun argomento che dimostri in che modo dalla pretesa violazione dei citati precetti costituzionali possa farsi derivare la lesione degli equilibri finanziari della Regione. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti hanno legittimazione a sollevare, in sede di parificazione dei rendiconti, questioni di legittimità costituzionale in riferimento a parametri diversi da quelli finanziari solo se evocati in correlazione funzionale con questi ultimi, quindi nelle circostanze in cui la loro violazione sia tale da determinare l'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento ai fini della sana gestione della finanza pubblica allargata. ( Precedenti citati: sentenze n. 146 del 2019, n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018; ordinanza n. 181 del 2020 ).

Massima n. 43117

È dichiarata inammissibile la questione di legittimità costituzionale - sollevata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per l'Emilia Romagna, in sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione per l'esercizio finanziario 2018, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. - degli artt. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016. Nell'ordinanza di rimessione non sono chiaramente individuati i principi di coordinamento della finanza pubblica che sarebbero violati.

Massima n. 43118

Non è accolta l'eccezione di inammissibilità, per erroneità del parametro evocato ratione temporis , della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della legge reg. Emilia- Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016. Nel passaggio dal vecchio al nuovo testo dell'art. 117 Cost., infatti, il suo secondo comma, lett. l ), ha codificato il limite del "diritto privato" in modo fondamentalmente invariato alla precedente versione; analoghe considerazioni valgono con riferimento alla materia della previdenza sociale, oggi riservata alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lett. o ), Cost., così come avveniva nel precedente assetto. ( Precedenti citati: sentenze n. 189 del 2020, n. 159 del 2013 e n. 282 del 2004 ). La modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione non ha determinato l'automatica illegittimità costituzionale delle norme emanate nel vigore dei vecchi parametri costituzionali; pertanto esse, adottate in conformità al preesistente quadro costituzionale, mantengono, in applicazione del principio di continuità, la loro validità fino al momento in cui non vengano sostituite da nuove norme dettate dall'autorità dotata di competenza nel nuovo sistema. ( Precedenti citati: sentenze n. 401 del 2007 e n. 376 del 2002 ). Il problema della correttezza del parametro applicabile se può, astrattamente, incidere sul merito della questione, non ne condiziona invece l'ammissibilità, specialmente quando la sua modifica non abbia determinato un mutamento sull'attribuzione della competenza. ( Precedente citato: sentenza n. 282 del 2004 ).

Massima n. 43119

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per l'Emilia Romagna, in sede di giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione per l'esercizio finanziario 2018, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. l ) e o ), Cost., degli artt. 1 della legge reg. Emilia- Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della legge reg. Emilia- Romagna n. 2 del 2015, nonché 8 della legge reg. Emilia- Romagna n. 13 del 2016, che disciplinano l'integrazione regionale del trattamento di fine servizio (TFS) dei dipendenti regionali, disponendo complessivamente che essa, pur abrogata, è fatta salva per i dipendenti pubblici che erano in servizio al momento dell'entrata in vigore della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e avevano maturato almeno un anno di servizio presso la Regione. La normativa regionale si innesta nella transizione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni da un regime di diritto pubblico ad uno di diritto privato, perseguendo l'obiettivo di contenere la spesa per il personale, in attesa dell'estinzione del regime di TFS a seguito dell'introduzione del trattamento di fine rapporto (TFR) nel settore del lavoro pubblico. L'integrazione censurata, pertanto, nell'arco temporale residuo e nei limiti in cui continua ad applicarsi, non può non conservare il suo inquadramento originario, costituendo espressione della competenza regionale nella materia che, nel vigore del precedente Titolo V, era denominata «ordinamento degli uffici» e oggi corrisponde all'organizzazione amministrativa regionale. ( Precedenti citati: sentenze n. 213 del 2018 e n. 244 del 2014 ).

Massima n. 43120

Non è accolta l'eccezione di inammissibilità, per erroneità del parametro evocato ratione temporis e per omesso o carente esame del contesto normativo di riferimento all'epoca dell'approvazione delle disposizioni contestate, della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8, comma 2, della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015. Nonostante i cambiamenti che, a seguito della riforma costituzionale del 2012, hanno interessato il principio di copertura finanziaria delle spese - "spostato" dal quarto al terzo comma e collocato in un mutato contesto, contraddistinto dall'esplicita proclamazione, al primo comma, del principio dell'equilibrio di bilancio e dalla scomparsa del riferimento all'impossibilità di istituire nuove spese con la legge di bilancio - l'art. 81, terzo comma, Cost. ha conservato una portata precettiva sostanzialmente immutata, che non lo rende in alcun modo parametro inconferente. Né il richiamo, seppure apodittico, alla normativa interposta sopravvenuta impedisce a questa Corte di cogliere i termini della questione sollevata. L'art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost. mostra una immutata forza espansiva e conserva il carattere di presidio degli equilibri di finanza pubblica, di clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile. ( Precedenti citati: sentenze n. 274 del 2017, n. 184 del 2016 e n. 192 del 2012 ).

Massima n. 43121

Non è accolta l'eccezione di inammissibilità, per non corretta identificazione della norma di copertura finanziaria, della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8, comma 2, della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015. Il rimettente ha correttamente individuato la norma di copertura finanziaria della spesa inerente all'erogazione del trattamento oggetto del giudizio incidentale.

Massima n. 43124

È dichiarata inammissibile, per carenza di rilevanza, la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., dell'art. 8, comma 1, della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, che quantifica l'onere derivante dall'integrazione regionale al trattamento di fine servizio (TFS) per l'esercizio finanziario 1983. Tale previsione fuoriesce dal raggio di valutazione e applicazione del rimettente, chiamato a pronunciarsi sulla parificazione del rendiconto relativo all'esercizio 2018.

Massima n. 43125

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., degli artt. 1 e 8, comma 2, della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, che disciplinano l'integrazione regionale del trattamento di fine servizio (TFS) dei dipendenti regionali - abrogando tale istituto, fatti salvi gli effetti con esclusivo riferimento ai dipendenti che, in regime di TFS in base alla normativa statale, fossero in servizio da almeno un anno - delimitando la platea dei beneficiari, in vista dell'obiettivo di contenere la relativa spesa, in attesa della sua sostituzione con il trattamento di fine rapporto nel settore del pubblico impiego. Le norme regionali censurate delineano una modalità "procedurale" di copertura finanziaria della spesa coerente con quanto stabilito dal legislatore statale al momento della loro adozione; né tale giudizio può mutare per la successiva adozione di norme statali di attuazione del medesimo precetto che si sono sostituite a quelle allora vigenti, il cui rispetto non può costituire parametro di valutazione della legittimità della copertura finanziaria di una spesa molto risalente nel tempo e in via di estinzione sentenza n. 227 del 2019). ( Precedente citato: sentenza n. 26 del 2013 ). Contribuisce alla corretta interpretazione delle disposizioni censurate la documentazione contenuta sia nei lavori preparatori, sia nella scheda tecnico-finanziaria allegata ad una legge regionale. ( Precedente citato: sentenza n. 143 del 2020 ). Le leggi istitutive di nuove spese devono contenere un'esplicita indicazione del relativo mezzo di copertura e a tale obbligo non sfuggono le norme regionali; solo per le spese continuative e ricorrenti è consentita l'individuazione dei relativi mezzi di copertura al momento della redazione e dell'approvazione del bilancio annuale. ( Precedente citato: sentenza n. 26 del 2013 ). Il principio dell'equilibrio di bilancio opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di norme interposte. Il sindacato di costituzionalità sulle modalità di copertura finanziaria delle spese, pertanto, coinvolge direttamente il precetto costituzionale, a prescindere dalle varie declinazioni dello stesso, nel volgere del tempo. ( Precedenti citati: sentenze n. 227 del 2019 e n. 26 del 2013 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna 14 dicembre 1982, n. 58 (Omogeneizzazione del trattamento di previdenza del personale regionale), dell'art. 15, comma 3, della legge della Regione Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n. 2 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria per il 2015), e dell'art. 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 29 luglio 2016, n. 13 (Disposizioni collegate alla legge di assestamento e seconda variazione generale al bilancio di previsione della Regione Emilia-Romagna 2016-2018), sollevate, dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento agli artt. 3, 36, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, sollevata dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, dell'art. 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e dell'art. 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, sollevata dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere l) e o), Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe;

4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli art. 1 e 8, comma 2, della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e dell'art. 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, sollevata dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.

F.to:

Mario Rosario MORELLI, Presidente

Silvana SCIARRA, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 novembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

Per le sentenze della Corte costituzionale anteriori al 2025 LexTools pubblica massime, norme e dispositivo. Il testo integrale è sul sito della Corte costituzionale.