Sentenza n. 186/2020

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

186/2020

Data di deposito

31 luglio 2020

Data di decisione

9 luglio 2020

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Daria de Pretis

Presidente

CARTABIA

ECLI

ECLI:IT:COST:2020:186

Norme oggetto del giudizio

• art. 4, comma 1, bis, decreto legislativo n. 142 del 18 agosto 2015
• art. 13, comma 1, lett. a), n. 2), decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018
• legge n. 132 del 1° dicembre 2018
• art. 13, decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018

Parametri

• art. 8, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 1, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 7, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 18, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 20, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 29, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 77, comma 2, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 2, Costituzione
• art. 10, Costituzione
• art. 16, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 2, par. 1, Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 14, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 12, patto internazionale dei diritti civili e politici
• art. 26, patto internazionale dei diritti civili e politici
• art. 27, legge n. 87 del 11 marzo 1953

Massime

Massima n. 43197

Laddove più ordinanze di rimessione formalmente censurino disposizioni diverse, in caso di identità del petitum si rende opportuna la loro trattazione congiunta affinché i relativi giudizi siano decisi con un'unica sentenza. (Nel caso di specie, sono riuniti i giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015 e dell'art. 13, comma 1, lett. a , n. 2, del d.l. n. 113 del 2018). ( Precedenti citati: sentenze n. 99 del 2020 e n. 79 del 2020 ).

Massima n. 43198

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, sono inammissibili le deduzioni svolte dalla difesa delle associazioni ASGI-Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Avvocati per Niente Onlus, là dove dirette ad estendere il thema decidendum , come fissato nella ordinanza di rimessione, alla violazione dell'art. 8 CEDU e degli artt. 1, 7, 18, 20 e 29 CDFUE. Per costante giurisprudenza costituzionale, l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione. Pertanto, non possono essere presi in considerazione ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo , sia che siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze. ( Precedenti citati: sentenze n. 165 del 2020, n. 150 del 2020, n. 85 del 2020, n. 203 del 2016, n. 271 del 2011, n. 236 del 2009, n. 56 del 2009 e n. 86 del 2008 ).

Massima n. 43199

Nell'ordine di esame delle questioni prospettate, vanno seguite le ragioni di ordine logico. (Nel caso di specie, avente ad oggetto l'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, come introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a , n. 2, del d.l. n. 113 del 2018, va considerata per prima la questione sollevata con riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., in quanto attiene ai presupposti del corretto esercizio della funzione legislativa). ( Precedenti citati: sentenze n. 288 del 2019, n. 247 del 2019, n. 189 del 2018 e n. 169 del 2017 ).

Massima n. 43200

Nel giudizio di legittimità dell'art. 13, comma 1, lett. a ), n. 2), del d.l. n. 113 del 2018, che ha introdotto l'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, non è accolta l'eccezione d'inammissibilità, in quanto le questioni sollevate sarebbero già state decise nel senso della non fondatezza. Sebbene la sentenza n. 194 del 2019 abbia deciso varie questioni proposte in via principale contro il d.l. n. 113 del 2018, tuttavia non è entrata nel merito, dichiarando l'inammissibilità di tutte le questioni.

Massima n. 43201

Una precedente dichiarazione di non fondatezza non è causa di inammissibilità della questione riproposta, ma può, eventualmente, condurre a una dichiarazione di manifesta infondatezza. ( Precedenti citati: sentenze n. 44 del 2020 e n. 99 del 2017 ).

Massima n. 43202

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale di Milano, prima sez. civile, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., dell'art. 13, comma 1, lett. a ), n. 2), del d.l. n. 113 del 2018, che ha introdotto l'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, secondo cui il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica. Non è riscontrabile un'evidente mancanza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza della norma censurata, poiché essa si inserisce in modo omogeneo nel capo contenente le norme in materia di protezione internazionale, riguardando un aspetto dello status dei richiedenti asilo, come risulta dai lavori parlamentari di approvazione del decreto, nonché, da un punto di vista sistematico, dall'esame dei quattro titoli di cui esso si compone. Né, di fronte al massiccio afflusso dei richiedenti asilo e ai complessi problemi inerenti alla sua gestione, si può considerare manifestamente arbitraria la valutazione del Governo sull'esistenza dei presupposti del decreto-legge. Se è vero infatti che l'art. 13 e le norme collegate non affrontano una nuova emergenza, è anche vero che la persistenza di un problema può concretare le ragioni di urgenza e che, ricorrendone i presupposti, il programma di Governo ben può essere attuato anche mediante la decretazione d'urgenza. ( Precedenti citati: sentenze n. 288 del 2019 e n. 194 del 2019 ). Il sindacato sulla legittimità dell'adozione, da parte del Governo, di un decreto-legge va limitato ai casi di evidente mancanza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost., o di manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della loro valutazione, al fine di evitare la sovrapposizione tra la valutazione politica del Governo e delle Camere (in sede di conversione) e il controllo di legittimità costituzionale. In tali casi, la Corte costituzionale svolge il proprio giudizio in base a diversi criteri, quali: a) coerenza della norma rispetto al titolo del decreto e al suo preambolo; b) omogeneità contenutistica o funzionale della norma rispetto al resto del decreto-legge; c) utilizzo dei lavori preparatori; d) carattere ordinamentale o di riforma della norma. ( Precedenti citati: sentenze n. 149 del 2020, n. 288 del 2019, n. 97 del 2019, n. 33 del 2019, n. 137 del 2018, n. 99 del 2018, n. 5 del 2018 e n. 220 del 2013 ).

Massima n. 43203

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 3 Cost., l'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, come introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a ), n. 2), del d.l. n. 113 del 2018, conv. con modif. nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, per cui il permesso di soggiorno non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica. La norma censurata dai Tribunali di Milano, sez. prima, Ancona, sez. prima e Salerno, sez. civ. feriale, è intrinsecamente irrazionale, in ragione della sua incoerenza rispetto alle finalità perseguite dall'indicato decreto-legge. Volendo liberare le amministrazioni comunali, sul cui territorio sono situati i centri di accoglienza degli stranieri richiedenti asilo, dall'onere di far fronte agli adempimenti in materia di iscrizione anagrafica degli stessi, la norma censurata infatti contraddice la ratio complessiva del decreto-legge che la contiene, perché, anziché aumentare il livello di sicurezza pubblica, finisce con il limitare le capacità di controllo e monitoraggio, anche a fini sanitari, dell'autorità pubblica sulla popolazione effettivamente residente sul suo territorio, escludendo da essa una categoria di persone, gli stranieri richiedenti asilo, regolarmente soggiornanti nel territorio italiano, senza che questa esclusione possa ragionevolmente giustificarsi alla luce degli obblighi di registrazione della popolazione residente. Né vale l'argomento della precarietà della permanenza legale sul territorio dei richiedenti asilo, poiché non solo il permesso di soggiorno ha durata di sei mesi ed è rinnovabile, ma anche perché, nella stragrande maggioranza dei casi, il periodo complessivo di permanenza dei richiedenti asilo risulta essere di almeno un anno e mezzo, soprattutto a causa dei tempi di decisione sulle domande. Ugualmente meritevoli di accoglimento, infine, sono le censure prospettate per l'irragionevole disparità di trattamento determinata tra stranieri richiedenti asilo e altre categorie di stranieri legalmente soggiornanti nel territorio statale, oltre che con i cittadini italiani. Per la portata e per le conseguenze anche in termini di stigma sociale dell'esclusione operata con la norma oggetto del presente giudizio, di cui è non solo simbolica espressione l'impossibilità di ottenere la carta d'identità, la prospettata lesione del parametro evocato, infatti, assume in questo contesto - al di là della stessa violazione del principio di eguaglianza - la specifica valenza di lesione della connessa pari dignità sociale. Pur potendo il legislatore valorizzare le esistenti differenze di fatto tra cittadini e stranieri, non può porre gli stranieri (o una certa categoria di stranieri) in una condizione di "minorazione" sociale senza idonea giustificazione, e ciò per la decisiva ragione che lo status di straniero non può essere di per sé considerato come causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi. ( Precedenti citati: sentenze n. 166 del 2018, n. 230 del 2015, n. 119 del 2015, n. 22 del 2015, n. 309 del 2013, n. 202 del 2013, n. 172 del 2013, n. 40 del 2013, n. 2 del 2013, n. 172 del 2012, n. 245 del 2011, n. 61 del 2011, n. 249 del 2010, n. 187 del 2010, n. 306 del 2008, n. 148 del 2008, n. 324 del 2006, n. 432 del 2005, n. 252 del 2001, n. 105 del 2001, n. 203 del 1997, n. 62 del 1994, n. 54 del 1979, n. 244 del 1974, n. 177 del 1974, n. 144 del 1970, n. 104 del 1969 e n. 120 del 1967 ). La pari dignità sociale è riconosciuta dall'art. 3 Cost. alla persona in quanto tale, a prescindere dal suo status e dal grado di stabilità della sua permanenza regolare nel territorio italiano. I moderni sistemi di anagrafe trovano fondamento in un'esigenza di registrazione amministrativa della popolazione residente, che, riferita ai residenti nel territorio comunale, costituisce il presupposto necessario per l'adeguato esercizio di tutte le funzioni affidate alla pubblica amministrazione, da quelle di sicurezza e ordine pubblico, appunto, a quelle sanitarie, da quelle di regolazione e controllo degli insediamenti abitativi all'erogazione di servizi pubblici.

Massima n. 43204

Se è vero che l'art. 3 Cost. si riferisce espressamente ai soli cittadini, è anche certo che il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattisi di rispettare i diritti fondamentali; al legislatore non è dunque consentito introdurre regimi differenziati circa il trattamento da riservare ai singoli consociati se non in presenza di una "causa" normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria. ( Precedenti citati: sentenze n. 432 del 2005 e n. 120 del 1967 ). La riconosciuta eguaglianza di situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà non esclude affatto che, nelle situazioni concrete, non possano presentarsi, fra soggetti uguali, differenze di fatto che il legislatore può apprezzare e regolare nella sua discrezionalità, la quale non trova altro limite se non nella razionalità del suo apprezzamento. ( Precedenti citati: sentenze n. 245 del 2011, n. 62 del 1994, n. 177 del 1974, n. 244 del 1974, n. 144 del 1970, n. 104 del 1969 e n. 120 del 1967; ordinanze n. 503 del 1987 e n. 490 del 1988 ).

Massima n. 43218

Accolta, per violazione dell'art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, come introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a ), n. 2), del d.l. n. 113 del 2018, sono assorbite le ulteriori questioni di legittimità costituzionale prospettate dai Tribunali rimettenti, in riferimento agli artt. 2, 10, 16, 77, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 14 della CEDU e all'art. 2, par. 1, Prot. n. 4 CEDU, nonché in riferimento agli artt. 12 e 26 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.

Massima n. 43219

Sono dichiarate, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953, costituzionalmente illegittime le residue disposizioni dell'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018, conv., con modif., nella legge 1° dicembre 2018, n. 132. Dall'illegittimità costituzionale del suo comma 1, lett. a ), n. 2), che ha introdotto l'art. 4, comma 1- bis , del d.lgs. n. 142 del 2015, deriva infatti l'illegittimità costituzionale dell'intero articolo, poiché il complesso delle disposizioni in esso contenute costituisce un insieme organico, espressivo di una logica unitaria, che trova il suo fulcro nel divieto di iscrizione anagrafica per gli stranieri titolari del permesso di soggiorno richiedenti asilo.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale), come introdotto dall'art. 13, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132;

2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità costituzionale delle restanti disposizioni dell'art. 13 del d.l. n. 113 del 2018;

3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1-bis, del d.lgs. n. 142 del 2015, sollevata, in riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Milano, prima sezione civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2020.

F.to:

Marta CARTABIA, Presidente

Daria de PRETIS, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 luglio 2020.

Il Cancelliere

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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