Sentenza n. 246/2019

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

246/2019

Data di deposito

2 dicembre 2019

Data di decisione

22 ottobre 2019

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Giovanni Amoroso

Presidente

LATTANZI

ECLI

ECLI:IT:COST:2019:246

Norme oggetto del giudizio

• art. 37, comma 1, lett. a), n. 1-bis), decreto-legge n. 109 del 28 settembre 2018
• legge n. 130 del 16 novembre 2018
• art. 2, comma 2, decreto-legge n. 189 del 17 ottobre 2016
• legge n. 229 del 15 dicembre 2016
• art. 37, comma 1, lett. b-ter), decreto-legge n. 109 del 28 settembre 2018
• art. 14, comma 4, decreto-legge n. 189 del 17 ottobre 2016

Parametri

• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 118, comma 1, Costituzione
• art. 136, Costituzione
• art. 30, legge n. 87 del 11 marzo 1953
• art. 3, Costituzione
• art. 4, Costituzione
• art. 5, Costituzione
• art. 97, Costituzione
• art. 117, comma 4, Costituzione

Massime

Massima n. 40850

La protezione civile, proprio perché inevitabilmente tocca competenze diverse, anche regionali, ha assunto un ruolo di competenza statale "trasversale", seppur concorrente, idonea a condizionare o a limitare l'esercizio di competenze regionali in altri settori, come quello relativo al governo del territorio o, più specificamente, agli interventi edilizi in zone sismiche. A doppio titolo, pertanto, la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato, deve prevedere un idoneo coinvolgimento delle Regioni: da una parte, la chiamata in sussidiarietà a livello centrale di funzioni amministrative in materia di protezione civile in caso di emergenza di rilievo nazionale richiede il rispetto del principio di leale collaborazione; dall'altra parte, tale necessario coinvolgimento viene in rilievo anche perché l'avvio della ricostruzione incrocia altresì la competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio. ( Precedente citato: sentenza n. 22 del 2012 ). La materia della protezione ricomprende la tutela dell'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi, come già riconosciuto dall'art. 1 della legge n. 225 del 1992, e ribadito dall'art. 1, comma 1, cod. protezione civile. Ad essa accede anche il risanamento del territorio e l'avvio della ricostruzione, che ingloba quindi anche altri aspetti, di particolare rilievo ove la calamità consista in un evento sismico; pertanto, la protezione civile appartiene alla competenza concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e incrocia altresì la materia del governo del territorio, anch'essa di competenza concorrente. ( Precedenti citati: sentenze n. 68 del 2018 e n. 60 del 2017 ). Nelle materie di competenza concorrente possono essere attribuite funzioni amministrative a livello centrale allo scopo di individuare norme di natura tecnica che esigono scelte omogenee su tutto il territorio nazionale; tuttavia, anche in situazioni di emergenza la Regione non è comunque estranea, giacché, nell'ambito dell'organizzazione policentrica della protezione civile, occorre che essa stessa fornisca l'intesa per la deliberazione del Governo e, dunque, cooperi in collaborazione leale e solidaristica. ( Precedenti citati: sentenza n. 284 del 2016 e n. 8 del 2016 ). In caso di calamità di ampia portata, riconosciuta con la dichiarazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale, è possibile la chiamata in sussidiarietà di funzioni amministrative mediante la loro allocazione a livello statale. In particolare, le norme sismiche dettano una disciplina unitaria a tutela dell'incolumità pubblica, mirando a garantire, per ragioni di sussidiarietà e di adeguatezza, una normativa unica, valida per tutto il territorio nazionale. ( Precedenti citati: sentenze n. 101 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010 e n. 303 del 2003 ).

Massima n. 42849

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, nei limiti e nei termini di cui in motivazione, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., l'art. 37, comma 1, lett. a ), n. 1- bis ), e lett. b-ter ), del d.l. n. 109 del 2018, conv., con modif., nella legge n. 130 del 2018, nella parte in cui ha previsto rispettivamente che le ordinanze del commissario straordinario riguardanti la ricostruzione pubblica nei territori interessati dall'evento sismico del 24 agosto 2016, di cui all'art. 2, comma 2, del d.l. n. 189 del 2016, conv., con modif., nella legge n. 229 del 2016, sono adottate sentiti i Presidenti delle Regioni interessate anziché previa intesa con gli stessi, e che le priorità degli interventi di cui al successivo art. 14, comma 4, sono stabilite dal commissario straordinario sentiti i vice commissari (ossia i medesimi presidenti di Regione), anziché previa intesa con gli stessi. L'originario d.l. n. 189 del 2016 aveva prescritto l'intesa nell'ambito della «cabina di coordinamento» per l'adozione delle indicate ordinanze, che ha operato senza particolari criticità, soprattutto perché il Governo, nell'adottare il successivo d.l. n. 109 del 2018, ha accentuato il ruolo dei Presidenti delle Regioni. La degradazione, in sede di conversione, dell'intesa a parere, senza che dagli atti parlamentari risulti la ragione di questa significativa modifica, ha abbassato in modo ingiustificato il livello di coinvolgimento delle Regioni interessate, ridondando in lesione dei parametri indicati dalle Regioni Marche e Umbria ricorrenti. La reductio ad legitimitatem richiede pertanto il ripristino della prescrizione dell'intesa, con una necessaria modulazione temporale degli effetti della pronuncia di illegittimità costituzionale, perché ricorre l'esigenza contingente ed eccezionale - in quanto derivante da una calamità con connotazione di situazione di emergenza nazionale - di salvezza degli effetti utili dell'azione amministrativa già posta in essere. Infatti, la continuità dell'azione del commissario straordinario è rilevante sul piano costituzionale (art. 97 Cost.) e comporta la necessaria salvezza degli atti di quest'ultimo, per cui l'efficacia retroattiva della pronuncia rischierebbe rappresentare un fattore di ritardo nella ricostruzione e rimozione dei danni dei suddetti eventi sismici, la cui accelerazione, al contrario, costituisce, tra le altre, la ragione ispiratrice del d.l. n. 123 del 2019. ( Precedenti citati: sentenze n. 72 del 2019 e n. 44 del 2019 ). In generale, nella materia della protezione civile e del governo del territorio l'intesa costituisce lo strumento adeguato di coinvolgimento delle Regioni, in attuazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza, in maniera tale da conciliare le necessarie esigenze unitarie e il carattere decentrato e diffuso dell'organizzazione della protezione civile. Sono tuttavia possibili anche altri moduli partecipativi, meno coinvolgenti, quali il mero raccordo o il parere della Regione interessata. ( Precedente citato: sentenza n. 32 del 2006 ).

Massima n. 42850

Se è vero che le sentenze di accoglimento, in base al disposto dell'art. 136 Cost., confermato dall'art. 30 della legge n. 87 del 1953, operano ex tunc , perché producono i loro effetti anche sui rapporti sorti anteriormente alla pronuncia di illegittimità, la naturale retroattività dei loro effetti non è senza eccezioni. Da una parte, diversa è la decorrenza in caso di illegittimità costituzionale sopravvenuta, allorché è la Corte costituzionale che indica in dispositivo la data in cui si verifica l'incostituzionalità, data successiva a quella di efficacia della disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima, oppure stabilisce che la declaratoria di illegittimità costituzionale non incide in alcun modo su quanto finora avvenuto, sia in via amministrativa sia in via giurisdizionale; d'altra parte, è possibile che vi sia l'eventuale necessità di una graduazione degli effetti temporali della propria decisione sui rapporti pendenti. Può infatti eccezionalmente presentarsi l'esigenza di bilanciamento con altri valori e principi costituzionali, i quali in ipotesi risulterebbero gravemente in sofferenza ove tali effetti risalissero, come di regola, retroattivamente fino alla data di efficacia della norma censurata. ( Precedenti citati: sentenze n. 74 del 2018, n. 71 del 2018, n. 178 del 2015, n. 10 del 2015, n. 1 del 2014, n. 416 del 1992, n. 1 del 1991, n. 501 del 1988, n. 266 del 1988, n. 139 del 1984, n. 127 del 1966 e n. 49 del 1970 ).

Massima n. 42851

Accolta, nei limiti e nei termini di cui in motivazione, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, lett. a ), n. 1-bis ), e lett. b-ter ), del d.l. n. 109 del 2018, conv., con modif., nella legge n. 130 del 2018, risultano assorbiti i profili subordinati delle censure mosse nel ricorso della Regione Marche e gli ulteriori parametri indicati nel ricorso della Regione Umbria di cui agli artt. 3, 4, 5, 97 e 117, quarto comma, Cost.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l'illegittimità costituzionale, nei limiti e nei termini di cui in motivazione, dell'art. 37, comma 1, lettera a), numero 1-bis), e lettera b-ter), del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, nella parte in cui ha previsto rispettivamente che le ordinanze del commissario straordinario di cui all'art. 2, comma 2, del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal sisma del 24 agosto 2016), convertito, con modificazioni, nella legge 15 dicembre 2016, n. 229, sono adottate sentiti i Presidenti delle Regioni interessate anziché previa intesa con gli stessi e che le priorità degli interventi di cui all'art. 14, comma 4, dello stesso decreto-legge sono stabilite dal commissario straordinario sentiti i vice commissari anziché previa intesa con gli stessi.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2019.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Giovanni AMOROSO, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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