Sentenza n. 246/2018

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

246/2018

Data di deposito

27 dicembre 2018

Data di decisione

6 novembre 2018

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Daria de Pretis

Presidente

LATTANZI

ECLI

ECLI:IT:COST:2018:246

Norme oggetto del giudizio

• art. 6, comma 1, legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 6, comma 2, legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 6, comma 6, legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 7, comma 6, lett. a), legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 7, comma 6, lett. b), legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 7, comma 7, legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 7, comma 8, lett. c), legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 7, comma 9, legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017
• art. 8, comma 2, legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4 settembre 2017

Parametri

• art. 117, comma 2, lett. m), Costituzione
• art. 19-bis, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 2, comma 1, decreto legislativo n. 126 del 30 giugno 2016
• art. 4, comma 6, decreto legislativo n. 219 del 25 novembre 2016
• art. 19, comma 1, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 19, comma 3, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 2, comma 7, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 29, comma 2, bis, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 14-bis, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 17-bis, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione
• art. 14, comma 4, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 27-bis, comma 7, decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006
• art. 20, comma 4, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 21, decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004
• art. 146, decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004
• art. 29-decies, comma 9, decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006

Massime

Massima n. 41533

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost. - l'art. 6, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, il quale prevede che i procedimenti amministrativi relativi all'avvio di attività economiche - il cui esito dipenda esclusivamente dal rispetto di requisiti e prescrizioni di leggi, regolamenti o disposizioni amministrative vigenti - sono sostituiti da una dichiarazione con la quale l'interessato attesta la conformità o la regolarità degli interventi (comunicazione unica regionale-CUR, da rendere allo sportello unico per le attività produttive-SUAP). La norma regionale impugnata dal Governo, introducendo una nuova forma di comunicazione sostitutiva di quelle già previste dal legislatore statale (SCIA), viola il parametro evocato - in relazione alle norme interposte di cui all'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 126 del 2016 e all'art. 19- bis della legge n. 241 del 1990 - perché se da un lato il legislatore regionale può intervenire su specifici profili o segmenti del procedimento amministrativo delineato dalla legge statale - variandoli in senso migliorativo in termini di semplicità, snellezza o speditezza - dall'altro non può introdurre un modello procedimentale completamente nuovo e incompatibile con quello definito a livello statale. Nella specie il procedimento regionale non realizza una semplificazione rispetto a quello statale (che, attraverso la standardizzazione della modulistica, assicura l'uniformità delle procedure su tutto il territorio nazionale), finendo anzi per imporre agli operatori economici l'onere aggiuntivo della non facile individuazione della normativa in concreto applicabile.

Massima n. 41534

Accolta la questione di legittimità costituzionale dell'intero comma 1 dell'art. 6 della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost. - restano assorbite le ulteriori specifiche censure rivolte all'ultima parte dello stesso comma, impugnata per violazione dei medesimi parametri costituzionali ma in relazione a una diversa norma statale interposta.

Massima n. 41535

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost. - l'art. 6, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, che fa decorrere dal ricevimento della comunicazione unica regionale (CUR) il termine entro il quale le amministrazioni competenti, verificata la regolarità della comunicazione, effettuano i controlli e fissano, eventualmente, un termine non inferiore a sessanta giorni per ottemperare alle relative prescrizioni (salvi i casi in cui sussistano i vincoli ambientali, paesaggistici o culturali di cui all'art. 19, comma 1, della legge n. 241 del 1990 o che non sussistano irregolarità tali da determinare gravi pericoli per la popolazione, con riferimento alla salute pubblica, all'ambiente e alla sicurezza sui luoghi di lavoro). La norma impugnata dal Governo si pone in contrasto con le norme interposte di cui ai commi 1 e 3 dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990, poiché da un lato prevede una clausola di salvaguardia decisamente più limitata di quella prevista dalla norma statale (che fissa i livelli uniformi di tutela degli interessi c.d. sensibili, non sacrificabili in nome dell'esigenza di semplificazione); dall'altro amplia, rispetto alla disposizione statale, il termine concesso al privato per adottare le misure prescritte dall'amministrazione competente, determinando un allungamento dei tempi del procedimento non rispondente alla ratio sottesa alla determinazione di livelli uniformi di tutela, che non possono essere derogati nemmeno quando - come nel caso in esame - l'eventuale estensione operi a favore del privato. ( Precedenti citati: sentenze n. 140 del 2018, n. 137 del 2018, n. 94 del 2018, n. 87 del 2018 e n. 207 del 2012 ).

Massima n. 41536

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost. - l'art. 6, comma 6, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui - rimettendo alla Giunta regionale il compito di individuare i procedimenti per i quali si applica la comunicazione unica regionale (CUR) - fa riferimento anche a quelli relativi all'avvio di attività economiche (di cui al comma 1 del medesimo articolo, già caducato) e non solamente a quelli relativi all'iscrizione ad albi o registri (di cui al comma 5 del medesimo articolo, non oggetto di impugnazione). La norma impugnata dal Governo è infatti strettamente collegata a quella relativa al comma 1 (esplicitamente richiamato) e, pertanto, la declaratoria di illegittimità costituzionale di quest'ultimo comporta inevitabilmente anche l'illegittimità della norma che ad esso rinvia (nei limiti del richiamo operato e in relazione alle medesime norme interposte: art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 126 del 2016 e art. 19-bis della legge n. 241 del 1990).

Massima n. 41537

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost. - l'art. 7, comma 6, lett. a ), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non rinvia all'art. 2, comma 7, della legge n. 241 del 1990, al fine di individuare il termine relativo alla produzione dei documenti integrativi. La citata norma statale interposta prevede la possibilità di sospensione del termine per l'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni; al contrario, la norma regionale impugnata dal Governo rende lo stesso termine incerto, poiché la durata del procedimento dipende da un evento incerto nel quando (oltre che nell'an), cioè dal ricevimento delle suddette integrazioni. Essa, in questo modo, contrasta anche con la norma interposta di cui all'art. 29, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, che qualifica come attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di competenza esclusiva statale le disposizioni di tale legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro il termine prefissato, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti.

Massima n. 41538

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost. - l'art. 7, comma 6, lett. b ), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, che non rinvia all'art. 2, comma 7, della legge n. 241 del 1990, al fine di individuare il termine relativo alla produzione dei documenti integrativi. La norma impugnata dal Governo, indicando come dies a quo per la convocazione della conferenza di servizi il ricevimento della documentazione integrativa, rende incerto il termine per la conclusione del procedimento, facendo dipendere la convocazione della conferenza da un evento incerto nel quando (oltre che nell' an ). Essa, in questo modo, contrasta con la norma interposta di cui all'art. 29, comma 2- bis , della legge n. 241 del 1990, che qualifica come attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m ), Cost. le disposizioni di tale legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro il termine prefissato nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti, tra cui l'art. 2, comma 7, che prevede la possibilità di sospensione del termine per l'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni.

Massima n. 41539

È dichiarata non fondata, nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6, lett. b ), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, impugnato dal Governo per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), della Costituzione. La norma regionale - nel disciplinare i procedimenti amministrativi relativi all'avvio di attività economiche - disciplina la conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona (di cui all'art. 14- ter della legge n. 241 del 1990, che presuppone la partecipazione contestuale dei soggetti invitati), senza prevedere la modalità telematica come regola per il suo svolgimento. Essa, tuttavia, non si pone in contrasto con il parametro costituzionale evocato, poiché la norma interposta evocata - l'art. 14- bis della legge n. 241 del 1990, che si riferisce invece alla conferenza in forma semplificata e in modalità asincrona, basata sullo scambio a distanza di informazioni e di documenti - è inconferente.

Massima n. 41540

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m ), Cost. - l'art. 7, comma 6, lett. b ), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non rinvia all'art. 17- bis della legge n. 241 del 1990. La disposizione impugnata dal Governo, disciplinando i procedimenti per l'avvio delle attività economiche, non distingue i casi in cui sono coinvolte amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili e, pertanto, non assicura a tali interessi la tutela rinforzata garantita dalla norma interposta evocata. Quest'ultima, infatti, nel prevedere un diverso e più lungo termine per la comunicazione dell'assenso da parte delle amministrazioni preposte alla cura degli interessi sensibili, svolge coerentemente la propria funzione di parametro uniforme dei livelli essenziali delle prestazioni nell'ambito della disciplina del procedimento amministrativo e della conferenza di servizi. In particolare, essa definisce un punto di equilibrio tra le contrapposte esigenze di accelerazione dei procedimenti e di adeguata tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, assicurando per un verso a queste ultime condizioni di migliore ponderazione, ma mantenendo fermo per altro verso il meccanismo del silenzio assenso. ( Precedente citato: sentenza n. 179 del 2012 ).

Massima n. 41541

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s ), Cost. - l'art. 7, comma 7, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017 che, nel disciplinare i procedimenti per l'avvio delle attività economiche, fa decorrere i termini relativi allo svolgimento della conferenza di servizi dalla comunicazione dell'esito favorevole di alcune procedure, tra cui la valutazione di impatto ambientale (VIA). La norma impugnata dal Governo presuppone che tali procedure abbiano luogo e si concludano prima dell'avvio e dello svolgimento della conferenza di servizi, acquisendo natura autonoma rispetto alla procedura volta al rilascio del provvedimento autorizzatorio. Al contrario, dal combinato disposto delle norme interposte di cui all'art. 27- bis , comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006 e all'art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990 si ricava chiaramente l'intendimento del legislatore statale di ricondurre a unità tali complesse procedure amministrative, individuando un punto di equilibrio tra l'esigenza di semplificazione e di accelerazione del procedimento amministrativo, e la "speciale" tutela che deve essere riservata al bene ambiente. ( Precedente citato: sentenza n. 198 del 2018 ).

Massima n. 41542

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s ), Cost. - l'art. 7, comma 8, lett. c ), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui, nel disciplinare i procedimenti per l'avvio delle attività economiche, limita il provvedimento di rigetto alle sole ipotesi di vizi o carenze tecniche insanabili del progetto, non prevedendo la possibilità del diniego assoluto. La disposizione impugnata dal Governo, esprimendo un netto favor per l'accoglimento del progetto, limita indebitamente lo spettro di soluzioni adottabili dall'amministrazione competente, poiché esclude la c.d. opzione zero (cioè il dissenso assoluto sull'opera o sulla sua localizzazione); ciò anche con specifico riguardo al caso in cui siano coinvolti beni culturali e paesaggistici, per i quali il piano paesaggistico può prevedere anche divieti assoluti di intervento. ( Precedente citato: sentenza n. 172 del 2018 ).

Massima n. 41543

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s ), Cost. - l'art. 7, comma 9, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui, nel disciplinare i procedimenti per l'avvio delle attività economiche, reca una generica previsione di operatività del silenzio assenso allo scadere del termine indicato, senza rinviare all'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990. Nei casi indicati da tale norma interposta, infatti - tra cui rientrano i procedimenti in materia di beni culturali e del paesaggio disciplinati dalle norme interposte di cui agli artt. 21 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 - la legge statale prescrive la non applicabilità del silenzio assenso, corrispondendo in tal modo all'esigenza che le scelte sugli interessi c.d. sensibili avvengano in maniera maggiormente consapevole e, quindi, in forma espressa.

Massima n. 41544

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s ), Cost., in relazione alla norma interposta di cui all'art. 29- decies , comma 9, del d.lgs. n. 152 del 2006 - l'art. 8, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non esclude dal suo ambito di applicazione le irregolarità riscontrate in sede di verifica delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA). La norma impugnata dal Governo - secondo cui l'inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie, anche in materia di AIA, non possono dare luogo a provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività senza che prima sia stato concesso un termine congruo per la regolarizzazione non inferiore a centottanta giorni, salvo non sussistano irregolarità tali da determinare gravi pericoli per la popolazione, l'ambiente o l'ordine pubblico - realizza un'ingiustificata - e comunque per il legislatore regionale inammissibile - semplificazione delle sanzioni previste dal legislatore statale, il quale prevede una serie di misure, graduate a seconda della gravità delle infrazioni in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie o di esercizio in assenza di autorizzazione.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo 4 settembre 2017, n. 51 (Impresa Abruzzo competitività - sviluppo - territorio);

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui fa riferimento ai «procedimenti di cui ai commi 1 e 5», anziché ai soli «procedimenti di cui al comma 5»;

3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6, lettere a) e b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non rinvia all'art. 2, comma 7, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), al fine di individuare il termine relativo alla produzione dei documenti integrativi;

4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6, lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non rinvia all'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990;

5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 7, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017;

6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 8, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non prevede la possibilità di adottare un provvedimento di rigetto nel caso di diniego assoluto;

7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 9, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non rinvia all'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990;

8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, nella parte in cui non esclude dal suo ambito di applicazione le irregolarità riscontrate in sede di verifica delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA);

9) dichiara non fondata, nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6, lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 51 del 2017, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in relazione all'art. 14-bis della legge n. 241 del 1990, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2018.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Daria de PRETIS, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 dicembre 2018.

Il Cancelliere

F.to: Filomena PERRONE

Testo integrale

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