Sentenza n. 16/2017

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

16/2017

Data di deposito

24 gennaio 2017

Data di decisione

7 dicembre 2016

Esito

Non fondatezza

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Mario Rosario Morelli

Presidente

GROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:2017:16

Norme oggetto del giudizio

• art. 26, comma 2, decreto-legge n. 91 del 24 giugno 2014
• art. 26, comma 3, decreto-legge n. 91 del 24 giugno 2014
• legge n. 116 del 11 agosto 2014

Parametri

• art. 3, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)
• art. 4, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)
• art. 77, Costituzione
• art. 15, comma 3, legge n. 400 del 23 agosto 1988
• art. 25, comma 2, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 41, Costituzione
• art. 11, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 1, Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 6, § 3, trattato unione europea

Massime

Massima n. 39239

È dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione, l'intervento dell'ANIE (Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche) nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 2 e 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014. L'interveniente non è titolare di un interesse direttamente riconducibile all'oggetto del giudizio principale, ma di un interesse meramente indiretto e più generale, connesso al suo scopo associativo; né rileva che abbia proposto innanzi allo stesso rimettente un ricorso analogo a quello su cui verte il giudizio a quo , le cui parti soltanto sono legittimate a costituirsi nel relativo giudizio incidentale. Per costante giurisprudenza, la partecipazione al giudizio incidentale di legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del giudizio a quo , oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale (artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale). A tale disciplina è possibile derogare - senza venire in contrasto con il carattere incidentale del giudizio di costituzionalità - soltanto a favore di soggetti terzi che siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura. L'incidenza sulla posizione soggettiva dell'interveniente non deve derivare, come per tutte le altre situazioni sostanziali governate dalla disposizione denunciata, dalla pronuncia della Corte sulla legittimità costituzionale della stessa disposizione, ma dall'immediato effetto che tale pronuncia produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo . ( Precedenti citati: ordinanze allegate alle sentenze n. 237 del 2013, n. 82 del 2013, n. 272 del 2012, n. 349 del 2007, n. 279 del 2006 e n. 291 del 2001 ).

Massima n. 39240

Non è accolta l'eccezione di inammissibilità - per difetto di incidentalità delle questioni e sostanziale identità del relativo petitum rispetto alla domanda proposta nei giudizi a quibus - formulata dall'Avvocatura dello Stato nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 2 e 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014. L'asserita provenienza delle questioni da una lis ficta, attivata allo scopo di impugnare in via immediata e diretta le norme legislative, non esclude l'incidentalità, reiteratamente riscontrata dalla Corte costituzionale nei casi (come quello in esame) in cui le doglianze mosse contro provvedimenti o norme secondarie potrebbero essere accolte solo a seguito dell'eventuale accoglimento della questione di costituzionalità sollevata nei confronti della disposizione di legge da quei provvedimenti applicata. Né il petitum proposto alla Corte assorbe quello rivolto al rimettente, in quanto l'eventuale caducazione delle norme censurate costituisce solo la pregiudiziale logico-giuridica per l'accoglimento della duplice domanda proposta dai ricorrenti nel giudizio principale, volta all'annullamento dei provvedimenti impugnati ed all'accertamento del conseguente loro diritto alla corresponsione degli incentivi al fotovoltaico nella misura indicata nelle convenzioni stipulate con il GSE. ( Precedenti citati: sentenze n. 151 del 2009, n. 303 del 2007, n. 4 del 2000, sul carattere incidentale delle questioni rimesse dai giudici alla Corte ) .

Massima n. 39241

Non è accolta l'eccezione di inammissibilità - per impropria richiesta di un intervento additivo precluso alla Corte - formulata dall'Avvocatura dello Stato nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 2 e 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014. Il rimettente auspica non già un intervento "additivo", asseritamente riservato alla discrezionalità del legislatore, che affermi il diritto dei titolari degli impianti fotovoltaici alla conservazione degli incentivi rimodulati in peius dalla normativa censurata, bensì un intervento "demolitorio" di tale normativa, ossia un provvedimento che proprio (e solo) alla Corte costituzionale compete di adottare.

Massima n. 39242

Vanno più propriamente rimesse all'esame nel merito le eccezioni di inammissibilità formulate dal Gestore dei servizi elettrici (GSE) nel giudizio incidentale avente ad oggetto l'art. 26, commi 2 e 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, in quanto esse non hanno un contenuto ostativo all'esame delle questioni sollevate, ma sono sostanzialmente rivolte a contestare le argomentazioni poste a base delle singole censure articolate nelle ordinanze di rimessione, di cui eccepiscono, con formula di stile, la "inammissibilità e infondatezza".

Massima n. 39243

Nel giudizio incidentale avente ad oggetto l'art. 26, commi 2 e 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, la censura di violazione dell'art. 77 Cost., ancorché prospettata dal rimettente solo in via residuale, va esaminata con carattere di priorità, per essere logicamente pregiudiziale rispetto alle altre doglianze, configurandosi come potenzialmente assorbente della loro valutazione in caso di eventuale accoglimento.

Massima n. 39244

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 2 e 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, sollevata dal TAR Lazio, in riferimento all'art. 77 Cost., assumendo che le disposizioni censurate non sarebbero assistite dai presupposti giustificativi della decretazione d'urgenza, in quanto eterogenee ed eccentriche rispetto al contenuto e alle finalità del d.l. n. 91 e recanti misure di non immediata applicazione. Il dato formale della mancata esplicitazione, nel preambolo del menzionato decreto, degli obiettivi (espressamente indicati nel titolo) del rilancio dell'impresa e del contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, risulta privo di rilievo a fronte del fatto che l'intero (omogeneo) capo III del d.l. in esame dedica al settore delle energie ben quattordici articoli (dal 23 al 30-sexies) e che il censurato art. 26, inserito in tale capo, si propone di realizzare proprio i suddetti obiettivi nello specifico ambito delle energie prodotte da impianti fotovoltaici, in piena coerenza con lo scopo unitario della "crescita economica", che accomuna i plurimi interventi operati dal Governo, relativi a materie, se pur diverse, richiedenti, del pari, rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare. Né rileva che i commi da 7 a 12 dello stesso art. 26 conterrebbero misure che non sono "di immediata applicazione", giacché - a prescindere dalla non inderogabilità della previsione contenuta nell'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988 - la rimodulazione delle incentivazioni agli impianti fotovoltaici (attraverso la scelta lasciata all'operatore fra tre opzioni prefissate, e, in mancanza, con l'imposizione ex lege di una di esse) è obiettivo d'immediata applicazione e realizza di per sé la finalità perseguita. ( Precedenti citati: sentenze n. 22 del 2012, n. 128 del 2008, n. 171 del 2007 ). La straordinaria necessità ed urgenza non postula inderogabilmente un'immediata applicazione delle disposizioni normative contenute nel decreto-legge, ma ben può fondarsi sulla necessità di provvedere con urgenza, anche laddove il risultato sia per qualche aspetto necessariamente differito.

Massima n. 39245

In linea di principio, l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica costituisce un elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto, ma la tutela di esso non comporta che, nel nostro sistema costituzionale, sia assolutamente interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, pur se il loro oggetto sia costituito dai diritti soggettivi perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni retroattive, il limite costituzionale della materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.); fermo restando, tuttavia, che dette disposizioni, al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica. (Precedenti citati: sentenze n. 203 del 2016, n. 64 del 2014, n. 1 del 2011, n. 302 del 2010; n. 236 del 2009, n. 206 del 2009, n. 24 del 2009, n. 409 del 2005, n. 264 del 2005, n. 446 del 2002, n. 416 del 1999, n. 822 del 1988 e n. 349 del 1985 ).

Massima n. 39246

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, censurato dal TAR Lazio, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto - prevedendo una rimodulazione riduttiva delle tariffe incentivanti per la produzione di energia regolate nelle convenzioni ventennali stipulate con il GSE dai titolari di impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200 kW - lederebbe il legittimo affidamento dei fruitori nella conservazione della misura degli incentivi e comprometterebbe irragionevolmente gli investimenti da essi effettuati. La normativa censurata - adeguando gli incentivi fotovoltaici all'aumentata remuneratività di essi (rispetto ai costi di produzione e al quadro complessivo europeo) e destinando, con logica perequativa, i correlativi minori oneri per l'utenza alla riduzione delle tariffe elettriche dei clienti di energia in media e in bassa tensione - opera un equo bilanciamento tra le opposte esigenze di garantire sostenibilità alla politica di supporto alle energie rinnovabili e di ridurre il peso economico di incentivi che gravano, come onere generale di sistema, anche sugli utenti finali dell'energia elettrica. Un simile intervento - rispondente ad un interesse pubblico - non incide con carattere "improvviso e imprevedibile" sui rapporti di durata riconducibili alle convenzioni, e dunque non viola il principio del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica (come elaborato dalla giurisprudenza costituzionale e delle Corti europee), dovendo escludersi - anche in base alla sequenza evolutiva della normativa di settore - sia la pretesa consolidazione di un "diritto quesito" dei fruitori degli incentivi a conservarne immutata la misura originaria per l'intero ventennio di convenuta durata del rapporto, sia l'asserita imprevedibilità della loro rimodulazione, la quale risulta, in qualche modo, preannunciata e finalizzata proprio ad assicurare la "stabilità", come caratteristica dell'intero sistema incentivante e non del singolo incentivo, oltre a costituire (nel quadro di un mercato "regolato" di settore, come quello di cui trattasi) un elemento fisiologicamente riconducibile al rischio normativo di impresa. Né l'operata riduzione incide radicalmente sugli investimenti effettuati, essendo invece declinata in modo da salvaguardarne la sostenibilità ed assicurarne l'equa remunerazione, attraverso l'articolazione della rimodulazione in tre opzioni alternative - con facoltà per ciascun operatore di scegliere tra due diverse da quella imposta ex lege in via residuale - e la previsione della possibilità di accedere a misure compensative erogate da operatori bancari o finanziari (tali da attenuare l'incidenza economica della riduzione).

Massima n. 39247

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, censurato dal TAR Lazio - in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU e all'art. 6, par. 3, del Trattato sull'Unione europea - in quanto sottrarrebbe, a beneficio dello Stato, parte dei crediti spettanti ai titolari degli impianti fotovoltaici di potenza nominale superiore a 200 kW in virtù delle convenzioni ventennali da essi stipulate con il GSE. La rimodulazione riduttiva degli incentivi al fotovoltaico, disposta dalla norma censurata, non viola il principio di "protezione della proprietà", esteso ai diritti di credito, dal momento che - secondo la giurisprudenza della Corte EDU - detto principio non è di ostacolo ad interferenze da parte della pubblica autorità in presenza di un interesse generale e che, al fine della verifica di sussistenza di un tale interesse e della congruità delle sue modalità attuative, è riconosciuto a ciascuno Stato membro un ampio margine di apprezzamento. A sua volta, la giurisprudenza della Corte di giustizia UE in tema di legittimo affidamento nei rapporti di durata ha riconosciuto che l'abolizione anticipata di un regime di favore rientra nel potere discrezionale delle Autorità nazionali, incontrando ostacolo solo nell'affidamento che nel mantenimento di esso potrebbe porre l'«operatore economico prudente e accorto», e poiché la rimodulazione di cui trattasi non è stata imprevedibile né improvvisa, l'«operatore economico prudente e accorto» avrebbe potuto tener conto della possibile evoluzione normativa, considerate le caratteristiche di temporaneità e mutevolezza dei regimi di sostegno.

Massima n. 39248

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, censurato dal TAR Lazio - in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost. - per disparità di trattamento sotto più profili in danno dei titolari di impianti fotovoltaici di potenza nominale superiore a 200 kW. La diversità di dimensione rispetto agli impianti di potenza inferiore di per sé giustifica la prevista rimodulazione delle tariffe incentivanti solo relativamente a quelli di portata eccedente i 200 kW, che assorbono la maggior quantità di incentivi, con corrispettivo maggior onere sul sistema. Neppure è configurabile disparità di trattamento rispetto agli impianti di portata superiore ai 200 kW in titolarità di enti locali o scuole, esonerati dalla rimodulazione, stante l'evidente non omogeneità delle categorie di soggetti poste in comparazione e la rispondenza a pubblico interesse della deroga in favore di enti e scuole. Quanto all'ipotizzato deteriore trattamento dei produttori da fonte solare, rispetto agli altri percettori di incentivi parimenti finanziati dagli utenti attraverso i cosiddetti oneri generali di sistema, il rimettente non conferisce adeguato rilievo alle ragioni (tra cui la dimensione degli impianti) che sono alla base della diversificata normativa di accesso alle incentivazioni pubbliche, rispettivamente adottata per il fotovoltaico e per le altre fonti rinnovabili di energia.

Massima n. 39249

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 3, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, sollevata dal TAR Lazio - in riferimento all'art. 41 Cost. - per lesione dell'autonomia privata, derivante dall'incidenza della censurata rimodulazione delle tariffe incentivanti per gli impianti fotovoltaici su "negozi di diritto privato". A prescindere dall'accessorietà di detti "negozi" a provvedimenti di concessione dell'incentivo, la limitazione all'esercizio della libertà d'iniziativa economica corrisponde all'utilità sociale, individuata non arbitrariamente e perseguita con misure non palesemente incongrue. Secondo il principio più volte ribadito nella giurisprudenza costituzionale, non è configurabile una lesione della libertà d'iniziativa economica allorché l'apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all'utilità sociale, come sancito dall'art. 41, secondo comma, Cost., purché, per un verso, l'individuazione di quest'ultima non appaia arbitraria e, per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue. ( Precedenti citati: sentenze n. 203 del 2016, n. 56 del 2015, n. 247 del 2010, n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009 ).

Massima n. 39250

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale - sollevata dal TAR Lazio in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost. - dell'art. 26, comma 2, del d.l. n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, nella legge n. 116 del 2014, che introduce una nuova modalità di pagamento delle tariffe incentivanti per gli impianti fotovoltaici (di potenza superiore o inferiore ai 200 kW). Detta modalità non è tale da penalizzare gli operatori del settore, ai quali anzi garantisce, a regime, una maggiore certezza e stabilità dei flussi finanziari, per effetto del previsto meccanismo di anticipazione-conguaglio, basato sulla corresponsione di rate mensili, di importo costante, corrispondenti al "90 per cento della producibilità media annua stimata di ciascun impianto, nell'anno solare di produzione" e successivo "conguaglio, in relazione alla produzione effettiva, entro il 30 giugno dell'anno successivo".

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela dell'ambiente e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, sollevata - in riferimento agli articoli 3, 11, 41, 77 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1958, n. 848 e all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea - dal Tribunale regionale amministrativo del Lazio, sezione III-ter, con le sessantatre ordinanze indicate in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 2, dello stesso d.l. 91 del 2014, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 116, sollevata, in riferimento agli articoli 3, 41 e 77 Cost., dal Tribunale regionale amministrativo del Lazio, sezione III-ter, con le tre ordinanze di cui ai numeri di reg. ord. 254 e 255 del 2015, e reg. ord. n. 37 del 2016.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 dicembre 2016.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Mario Rosario MORELLI, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 gennaio 2017.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Allegato:Ordinanza letta all'udienza del 6 dicembre 2016ORDINANZAVisti gli atti relativi al giudizio di legittimità costituzionale introdotto con ordinanza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio (sezione III-ter) depositata il 25 giugno 2015 (r.o. n. 37 del 2016).Rilevato che in tale giudizio il 29 marzo 2016 ha depositato atto di intervento la Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (ANIE);che detta Federazione non è stata parte nel giudizio a quo.Considerato che la costante giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, si vedano le ordinanze allegate alle sentenze n. 237 e n. 82 del 2013, n. 272 del 2012, n. 349 del 2007, n. 279 del 2006 e n. 291 del 2001) è nel senso che la partecipazione al giudizio incidentale di legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale (artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale);che a tale disciplina è possibile derogare - senza venire in contrasto con il carattere incidentale del giudizio di costituzionalità - soltanto a favore di soggetti terzi che siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura;che, pertanto, l'incidenza sulla posizione soggettiva dell'interveniente non deve derivare, come per tutte le altre situazioni sostanziali governate dalla disposizione denunciata, dalla pronuncia della Corte sulla legittimità costituzionale della legge stessa, ma dall'immediato effetto che la pronuncia della Corte produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo;che, dunque - essendo l'ANIE titolare non già di un interesse direttamente riconducibile all'oggetto del giudizio principale, sibbene di un mero indiretto, e più generale, interesse, connesso al suo scopo di «"tutela sul piano tecnico-economico e di immagine dell'industria del settore delle energie rinnovabili e la trattazione dei problemi di specifico interesse del settore medesimo"» - il suo intervento, in questo giudizio, deve essere dichiarato inammissibile;che non rileva, in contrario, che la Federazione suddetta abbia, come deduce, proposto innanzi al medesimo TAR Lazio un ricorso analogo a quello proposto dalle società, imprese e associazioni ricorrenti nel giudizio principale che ne occupa, poiché quello cui l'ANIE fa riferimento è giudizio diverso da quello a quo, le cui parti soltanto sono legittimate, per quanto detto, a costituirsi nel presente giudizio incidentale di legittimità costituzionale.PER QUESTI MOTIVILA CORTE COSTITUZIONALEdichiara inammissibile l'intervento della Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (ANIE).F.to: Paolo Grossi, Presidente

Testo integrale

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