Sentenza n. 121/2026

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

121/2026

Data di deposito

6 luglio 2026

Data di decisione

6 maggio 2026

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Marco D'Alberti

Presidente

AMOROSO

ECLI

ECLI:IT:COST:2026:121

Norme oggetto del giudizio

• art. 54-bis, decreto legislativo n. 259 del 1° agosto 2003

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 77, comma 2, Costituzione
• art. 24, Costituzione
• art. 9, Costituzione

Massime

Massima n. 47609

Attiene ai presupposti ermeneutici e, dunque, alla valutazione di merito – non configurando motivo di inammissibilità delle questioni – un’eccezione che intenda far valere un’interpretazione e un contenuto precettivo della disposizione censurata, diversi da quelli fatti propri dal rimettente, che escludano il contrasto con i parametri costituzionali evocati. (Precedenti: S. 119/2023; S. 73/2023).

Massima n. 47610

Il vaglio del rimettente sull’esistenza delle condizioni dell’azione può essere sindacato dalla Corte costituzionale solo laddove implausibile. (Precedenti: S. 129/2025; S. 105/2025; S. 4/2024; S. 193/2022 - mass. 44920; S. 150/2022; S. 240/2021 - mass. 44423; S. 224/2020 - mass. 42752; S. 168/2020 - mass. 42592).In forza del principio di autonomia del giudizio costituzionale rispetto ai vizi del giudizio a quo la valutazione della sussistenza della giurisdizione è riservata al giudice rimettente; pertanto, perché si determini l’inammissibilità delle questioni il difetto di giurisdizione del giudice a quo deve essere macroscopico e, quindi, rilevabile ictu oculi. (Precedenti: S. 135/2024 - mass. 46212; S. 156/2023 - mass. 45822; S. 101/2023; S. 68/2021 - mass. 43804; S. 267/2020 - mass. 43081; S. 99/2020 - mass. 42517; S. 24/2020 - mass. 42453).

Massima n. 47611

Il principio di eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtù del quale a situazioni eguali deve corrispondere l’identica disciplina e, all’inverso, discipline differenziate andranno coniugate a situazioni differenti. (Precedenti: S. 164/2025 - mass. 47172; S. 7/2024 - mass. 45942; S. 43/2022 - mass. 44528; S. 276/2020 - mass. 42924; S. 241/2014 - mass. 38142; S. 5/2000 - mass. 25117; S. 89/1996).Ai fini dell’ammissibilità della questione, è necessario che il giudice a quo, nel denunciare un trattamento differenziato di situazioni asseritamente uguali, indichi con sufficiente precisione quali sarebbero le situazioni eguali cui corrisponderebbe una disciplina diversa.(Nel caso di specie, è dichiarata inammissibile, per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza, la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana in riferimento all’art. 3 Cost., dell’art. 54-bis cod. comunicazioni elettroniche, nella parte in cui, per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici, esclude la necessità dell’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso prevista dall’art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927. Il rimettente, limitandosi a richiamare come termine di raffronto la realizzazione di altre opere pubbliche, senza assumere una specifica disciplina come tertium comparationis, non indica un termine di paragone adeguato e omogeneo alla stregua del quale valutare la denunciata disparità di trattamento).

Massima n. 47612

La questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., ha di regola priorità logico-giuridica rispetto alle altre e assume, pertanto, carattere preliminare poiché attiene al corretto esercizio della funzione normativa primaria e si configura come potenzialmente assorbente in caso di eventuale accoglimento. (Precedenti: S. 147/2025; S. 139/2024; S. 133/2024 - mass. 46296; S. 115/2020 - mass. 43526; S. 288/2019 - mass. 41900; S. 247/2019).In ragione dell’elasticità della clausola di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., non si possono predeterminare i casi straordinari di necessità e di urgenza che legittimano il ricorso alla decretazione d’urgenza; il sindacato di legittimità costituzionale, che non deve sovrapporsi a quello di Governo e Parlamento, è, pertanto, limitato ai casi di evidente mancanza dei presupposti, da riscontrarsi alla luce di indici intrinseci ed estrinseci alle disposizioni censurate a prescindere da ogni valutazione in ordine alla ragionevolezza della disciplina introdotta. (Precedenti: S. 147/2025 - mass. 47027; S. 146/2024 - mass. 46357; S. 213/2021 - mass. 44352; S. 288/2019 - mass. 41901; S. 97/2019 - mass. 42213; S. 33/2019 - mass. 42327; S. 137/2018 - mass. 41383; S. 99/2018 - mass. 41225; S. 5/2018 - mass. 39686; S. 93/2011 - mass. 35500, S. 128/2008 - mass. 32359; S. 171/2007 - mass. 31329; S. 29/1995 - mass. 21561).Per i decreti-legge a contenuto plurimo, ciò che rileva ai fini della sussistenza dei presupposti di necessità e urgenza è il profilo teleologico, ossia l’osservanza della ratio dominante che li ispira; l’urgente necessità del provvedere può, infatti, riguardare anche una pluralità di norme accomunate dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti a materie diverse ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti per situazioni straordinarie venutesi a determinare. (Precedenti: S. 213/2021 - mass. 44352; S. 30/2021 - mass. 43627; S. 149/2020 - mass. 43412; S. 115/2020 - mass. 43527; S. 137/2018 -mass. 41383; 170/2017 - mass. 41978; S. 16/2017 - mass. 39244; S. 244/2016 - mass. 39155; S. 154/2015 - mass. 38489; S. 32/2014 - mass. 37669; S. 22/2012 - mass. 36070; O. 34/2013 - mass. 36949).(Nel caso di specie, è dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost., dell’art. 54-bis cod. comunicazioni elettroniche nella parte in cui prevede che, per la realizzazione di infrastrutture di reti di telecomunicazione –TLC – ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici, non è necessaria l’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso prevista dall’art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927 e che, nei casi di installazione delle infrastrutture di cui agli artt. 44, 45, 46, 47 e 49 dello stesso d.lgs. n. 259 del 2003 e di iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e garantire l’operatività e continuità dei servizi di TLC, non si applica il vincolo paesaggistico. La disposizione censurata – finalizzata a semplificare e accelerare le procedure per la realizzazione degli impianti di TLC ad alta velocità – è materialmente omogenea rispetto alla funzione perseguita dal d.l. n. 13 del 2023, come conv., che l’ha introdotta, essendo quest’ultimo emanato per dare attuazione, tra gli altri, agli interventi previsti dal PNRR per garantire la copertura di tutto il territorio con reti a banda ultra-larga).

Massima n. 47613

Non appartiene alla garanzia di cui all’art. 24 Cost. – garanzia di natura processuale, in quanto attinente alla tutela giurisdizionale - il contenuto sostanziale del diritto azionato; la violazione di tale principio sussiste, infatti, qualora le norme processuali pongano condizioni di sostanziale impedimento all’esercizio del diritto di azione ovvero siano imposti oneri o modalità tali da rendere impossibile, o estremamente difficile, l’esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento dell’attività processuale. (Precedenti: S. 230/2021; S. 158/2019; S. 98/2019; S. 199/2017 - mass. 41344; S. 121/2016 - mass. 38884; S. 44/2016 - mass. 38761; S. 117/2012 - mass. 36316; S. 30/2011 - mass. 35270; S. 237/2007 - mass. 31458; S. 266/2006 - mass. 30580).

Massima n. 47614

La tutela dei terreni gravati da usi civici non può consistere in una conservazione statica, bensì in un regime di gestione che ne preservi il carattere ecologico e la disciplina giuridica in coerenza con l’evoluzione dell’economia agricola e di quella ambientale. (Precedente: S. 71/2020).Il mutamento di destinazione dei terreni gravati da usi civici – eccezione alla regola generale dell’immutabilità di detta destinazione e che prevede, a tal fine, uno specifico provvedimento autorizzatorio regionale – non impedisce la conservazione del rilievo pubblicistico del bene e ha lo scopo di mantenere, pur nel cambiamento d’uso, un impiego utile alla collettività che ne rimane titolare, cui deve arrecare un reale beneficio. Ne consegue che la nuova destinazione può comportare la sospensione dell’esercizio del diritto di uso civico ma non determina il venir meno del vincolo paesaggistico. (Precedenti: S. 71/2020; S. 113/2018 - mass. 41129; S. 103/2017; S. 391/1989).

Massima n. 47615

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, in riferimento agli artt. 3, sotto il profilo del principio di ragionevolezza, 9 e 24 Cost., dell’art. 54-bis, prima parte, cod. comunicazioni elettroniche nella parte in cui, per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica (TLC) ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici, esclude la necessità dell’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso prevista dall’art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927. La disposizione censurata realizza un bilanciamento non irragionevole dei contrapposti interessi alla diffusione delle reti di TLC e alla tutela ambientale dal momento che il mutamento di destinazione produce un beneficio, in termini di innovazione, efficienza e coesione sociale, per le comunità interessate e per l’intera collettività statale, senza vanificare il regime degli usi civici. Risulta, invece, inconferente il parametro di cui all’art. 24 Cost. in quanto la citata disposizione, limitandosi a esonerare talune categorie di opere dall’autorizzazione citata, non disciplina l’esercizio del diritto di azione e non viola, in ogni caso, il diritto alla tutela giurisdizionale, potendo i titolari di usi civici interessati dalla realizzazione della rete far valere in giudizio il proprio interesse contrario alla realizzazione. Nemmeno risulta violato, poi, l’art. 9 Cost., in ragione dell’asserito contrasto della disposizione censurata con la funzione di tutela ambientale degli usi civici, dal momento che il legislatore – nel compiere, in via generale, una valutazione di compatibilità della realizzazione di infrastrutture di TLC con la destinazione dei terreni gravati da usi civici – introduce una misura di semplificazione procedimentale senza compromettere la conservazione di tali beni, appartenenti alle collettività di riferimento, e preservandone il rilievo pubblicistico, sebbene in un diverso assetto funzionale compatibile con il regime di indisponibilità.

Massima n. 47616

La sovrapposizione funzionale e strutturale tra la tutela del paesaggio e quella dell’ambiente si riflette in uno specifico interesse unitario della comunità nazionale alla conservazione degli usi civici, in quanto e nella misura in cui concorrono a determinare la forma del territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto di una integrazione tra uomo e ambiente naturale. La vitalità dell’ordinamento degli usi civici poggia, infatti, su un’evoluzione della loro funzione, connessa alla caratterizzazione della natura di bene collettivo, in quanto utile anche alla conservazione dei valori ambientali; ciò non soltanto a favore della collettività dei fruitori nello specifico contesto territoriale ma della generalità dei consociati e delle future generazioni. (Precedenti: S. 125/2025; S. 113/2018 - mass. 41129; S. 210/2014 - mass. 38096; S. 46/1995 - mass. 21890; S. 133/1993 - mass. 19468).La ricerca di un adeguato equilibrio e la composizione del potenziale conflitto fra la tutela del paesaggio e dell’ambiente e altri interessi di carattere generale (nel caso di specie: esigenze di semplificazione amministrativa, connesse al carattere prioritario della realizzazione della rete di telecomunicazioni) deve realizzarsi in sede procedimentale e secondo il principio di proporzionalità.(Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 9 Cost., l’art. 54-bis cod. comunicazioni elettroniche, nella parte in cui prevede che per la realizzazione di infrastrutture di TLC ad alta velocità – previste dagli artt. 44, 45, 46, 47 e 49 dello stesso d.lgs. n. 259 del 2003, ovvero: impianti radioelettrici, procedure semplificate per impianti a tecnologia 4G, variazioni non sostanziali degli impianti, impianti temporanei di telefonia mobile e realizzazione di opere civili funzionali all’installazione, iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e a garantire il funzionamento delle reti e l’operatività e continuità dei servizi di telecomunicazione – nelle zone gravate da usi civici, non si applica il vincolo paesaggistico di cui all’art. 142, comma 1, lett. h, cod. beni culturali. La disposizione censurata dal Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, innovando rispetto alla disciplina di liberalizzazione delle reti di TLC vigente, stabilisce un’automatica valutazione di prevalenza dell’interesse alla diffusione delle reti di TLC rispetto alle esigenze ambientali e paesaggistiche connesse alla presenza degli usi civici ed espresse attraverso l’imposizione del vincolo paesaggistico. Le esigenze di semplificazione amministrativa, connesse al carattere prioritario della realizzazione della rete di TLC, non possono, tuttavia, eliminare la tutela del paesaggio mediante la generalizzata esclusione del vincolo funzionale alla sua protezione, richiedendo invece la composizione dei diversi interessi valutazioni specifiche, da realizzare in sede procedimentale e secondo il principio di proporzionalità. È rinnovato l’invito a un aggiornamento della disciplina degli usi civici a garanzia della certezza del diritto nella circolazione dei beni e affinché un intervento organico metta ordine tra i diversi interessi che si sovrappongono in tale materia). (Precedente: S. 125/2025 - mass. 46976).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 54-bis del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), nella parte in cui prevede che - nei casi di installazione delle infrastrutture di cui agli artt. 44, 45, 46, 47 e 49 dello stesso d.lgs. n. 259 del 2003 e di realizzazione di iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e a garantire il funzionamento delle reti e l'operatività e continuità dei servizi di telecomunicazione - «non si applica il vincolo paesaggistico di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42»;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 259 del 2003, nella parte in cui, per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici, esclude la necessità dell'autorizzazione di cui all'art. 12, secondo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751), sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo del principio di eguaglianza, dal Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 259 del 2003 sollevata, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., dal Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 259 del 2003, nella parte in cui, per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici, esclude la necessità dell'autorizzazione di cui all'art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, sollevate, in riferimento agli artt. 3, sotto il profilo del principio di ragionevolezza, 9 e 24 Cost., dal Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 maggio 2026.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Marco D'ALBERTI, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2026

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA