Sentenza n. 163/2023

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

163/2023

Data di deposito

27 luglio 2023

Data di decisione

19 aprile 2023

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Maria Rosaria San Giorgio

Presidente

SCIARRA

ECLI

ECLI:IT:COST:2023:163

Norme oggetto del giudizio

• art. 6, comma 2, lett. a), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 1, comma 1, ultimo periodo, legge della Regione Molise n. 25 del 18 luglio 2008
• art. 2-bis, comma 1, legge della Regione Molise n. 30 del 11 dicembre 2009
• art. 6, comma 6, lett. b), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 6, comma 6, lett. d), n. 1), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 6, comma 6, lett. d), n. 2), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 6, comma 12, lett. d), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 15, comma 2, ter, legge della Regione Molise n. 8 del 4 maggio 2015
• art. 8, comma 1, legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• statuto Regione Molise n. 9 del 11 aprile 1997
• art. 6, comma 11, lett. b), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 7, statuto Regione Molise n. 9 del 11 aprile 1997
• art. 6, comma 11, lett. c), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 6, statuto Regione Molise n. 9 del 11 aprile 1997
• art. 6, comma 3, legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 21, comma 2, statuto Regione Molise n. 10 del 30 marzo 1995
• art. 6, comma 14, lett. b), legge della Regione Molise n. 7 del 23 maggio 2022
• art. 2, comma 1, legge della Regione Molise n. 12 del 11 novembre 2020

Parametri

• art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. l), Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. e), Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 9, Costituzione
• art. 97, Costituzione

Massime

Massima n. 45686

Il sistema di pianificazione paesaggistica, come delineato dal codice di settore, costituisce attuazione dell’art. 9, secondo comma, Cost. ed è funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi frammentari e incoerenti. L’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica assurge, dunque, a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, ed è espressione delle scelte del legislatore nazionale, dotato in materia di competenza legislativa esclusiva ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. (Precedenti: S. 229/2022 - mass. 45119; S. 187/2022 - mass. 44957; S. 45/2022 - mass. 44647; S. 74/2021 - mass. 43834; S. 240/2020 - mass. 43216).La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali, rimanendo comunque salva la facoltà delle regioni di adottare norme di tutela ambientale più elevate nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell’ambiente. (Precedenti: S. 272/2009 - mass. 34019; S. 12/2009 - mass. 33128; S. 367/2007 - mass. 31778).(Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s, Cost., l’art. 6, comma 2, lett. a, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che sostituisce le parole «30 aprile 2022» con quelle «30 aprile 2023» nel testo dell’art. 1, comma 1, ultimo periodo, della legge reg. Molise n. 25 del 2008, concernente la disciplina degli interventi edilizi per il recupero dei sottotetti, dei locali interrati e seminterrati e dei porticati. La disposizione impugnata dal Governo protrae nel tempo la possibilità, già eccezionale e transitoria, di realizzare modifiche all’aspetto esteriore degli edifici, anche nei territori che risultino assoggettati a tutela paesaggistica; e ciò stabilisce prescindendo, in modo esplicito, dal necessario percorso condiviso con lo Stato, finalizzato a confluire nel piano paesaggistico, al di fuori di qualsiasi schema di cooperazione o di collaborazione con l’autorità statale competente, in violazione del principio della copianificazione paesaggistica, espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato).

Massima n. 45687

Le disposizioni regionali attuative della disciplina del “Piano casa” vanno ricondotte alla competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di «governo del territorio», ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto esse disciplinano, nel loro nucleo essenziale, aspetti attinenti alla normativa edilizia e urbanistica. (Precedente: S. 17/2023 - mass. 45331).Le norme regionali che, successivamente all’adozione della legge regionale sul piano casa, hanno previsto proroghe per la realizzazione degli interventi in deroga, non interferiscono, di per sé solo considerato, con il diverso profilo della tutela del paesaggio. Qualora, infatti, la legge regionale di proroga (o, comunque, di ampliamento oggettivo degli interventi) non preveda deroghe espresse alle previsioni di tutela paesaggistica, essa può e deve essere interpretata in termini compatibili con le prescrizioni del piano paesaggistico; ciò, tuttavia, a condizione che si tratti di regione dotata di piano paesaggistico, frutto di condivisione con la competente autorità statale, secondo le prescrizioni del cod. beni culturali. (Precedenti: S. 251/2022 - mass. 45228; S. 229/2022 - mass. 45120; S. 170/2021- mass. 44134; S. 124/2021 - mass. 43948).(Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s, Cost., l’art. 6, comma 6, lett. b, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che modifica, estendendone la portata, la disciplina degli interventi edilizi straordinari di cui alla legge reg. Molise n. 30 del 2009, c.d. legge sul piano casa, consentendo l’incremento volumetrico, fino al 20%, di tutti gli edifici situati nei centri storici, purché esistenti alla data del 31 dicembre. Nella perdurante mancanza sia di una pianificazione paesaggistica condivisa con lo Stato che degli accordi prodromici a detta approvazione, la disposizione impugnata dal Governo introduce una deroga espressa al principio di prevalenza della tutela paesaggistica, pur se temporanea e limitata a specifici interventi edilizi. L’ampliamento indicato, senza una contestuale ed esplicita clausola di salvaguardia delle norme dettate dal cod. beni culturali, rischia di sottoporre i beni dotati, anche potenzialmente, di rilevanza paesaggistica ad un abbassamento della tutela praticabile, anche e soprattutto in prospettiva futura, perché il procedimento di pianificazione, nel momento in cui interverrà, dovrà confrontarsi con situazioni già consolidate). (Precedenti: S. 59/2023 - mass. 45456; S. 187/2022 - mass. 44957).

Massima n. 45688

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’117, secondo comma, lett. s, Cost., l’art. 6, comma 6, lett. d), nn. 1) e 2), della legge reg. Molise n. 7 del 2022, i quali, modificando la legge regionale sul piano casa, rispettivamente prevedono la proroga al 31 dicembre 2024 del termine per la presentazione della SCIA o la DIA (n. 1) e la proroga al 30 aprile 2023 del termine entro cui sono ammessi gli interventi comportanti modifiche all’aspetto esteriore degli edifici, anche nei territori assoggettati a tutela paesaggistica (n. 2). Le disposizioni impugnate dal Governo fanno permanere, rispetto alla precedente formulazione della norma, un’oggettiva estensione delle opere di ampliamento, così da interessare tutti gli edifici, e non più solo quelli a uso residenziale, purché, comunque, esistenti alla data del 31 dicembre 2014.

Massima n. 45689

Vanno ricondotte alla materia dell’ordinamento civile le norme regionali che intervengono direttamente a modificare il rapporto di lavoro già in essere del dipendente pubblico, trasformandolo da precario in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. (Precedenti: S. 61/2023 - mass. 45492; S. 53/2023 - mass. 45391).Sono ascrivibili alla materia dell’ordinamento civile gli interventi legislativi che dettano misure relative a rapporti lavorativi già in essere, mentre rientrano nella competenza legislativa regionale quelli che riguardano profili pubblicistico-organizzativi che si collocano a monte. (Precedenti: S. 70/2022 - mass. 44856; S. 195/2021 - mass. 44312).(Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. l, Cost., l’art. 6, comma 12, lett. d, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, nella parte in cui introduce il comma 2-ter dell’art. 15 della legge reg. Molise n. 8 del 2015, che disciplina la dotazione organica dell’Agenzia regionale per la ricostruzione post-sisma e per le opere strategiche e la tutela del territorio – ARPS –, precisando le modalità di copertura degli ulteriori posti della dotazione organica dell’Agenzia. La disposizione impugnata dal Governo consente di completare la dotazione organica dell’Agenzia anche mediante la stabilizzazione dei rapporti di lavoro precari, al di fuori tuttavia dei limiti entro i quali simile operazione è consentita dalle fonti statali indicate dal ricorso, che richiedono il necessario rispetto della programmazione triennale del fabbisogno, nonché del limite massimo complessivo del 50% delle risorse finanziarie disponibili, ex art. 35, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001).

Massima n. 45690

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., l’art. 8, comma 1, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, limitatamente alle parole «e nell’A.S.Re.M.». La disposizione impugnata dal Governo prevede la stabilizzazione, tra l’altro, del personale “precario” dell’Azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM), secondo le modalità, i tempi e i requisiti previsti dall’art. 20, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 75 del 2017. Essa si muove al di fuori dei limiti individuati dalle fonti statali, con conseguente invasione della competenza esclusiva del legislatore statale nella materia «ordinamento civile». Infatti, tali stabilizzazioni sono previste secondo una scansione temporale che, per effetto del richiamo compiuto dalla disposizione impugnata all’art. 20, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, non coincide con quella indicata, per il personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, dirigenziale e no, del Servizio sanitario nazionale, dalla fonte statale di riferimento. La questione è fondata anche lungo il versante del venir meno, da parte della Regione Molise, agli obblighi che ad essa incombono quale Regione sottoposta alla procedura di rientro dal disavanzo delle spese sanitarie, essendo ancora operativo l’accordo sottoscritto il 27 marzo 2007 tra Ministro della salute, Ministro dell’economia e delle finanze e Presidente della Regione Molise, che obbliga la regione a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena realizzazione dei piani di rientro. Per effetto della declaratoria di illegittimità costituzionale parziale del comma 1, tale adempimento, di natura strettamente esecutiva, non assolve più ad alcuna funzione. (Precedenti: S. 99/2023 - mass. 45535; S. 20/2023 - mass. 45341; S. 14/2017 - mass. 39464; S. 266/2016 - mass. 39257; S. 278/2014 - mass. 38203).

Massima n. 45691

Nei giudizi in via principale deve sussistere una piena e necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l’organo legittimato si determina all’impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell’atto d’impugnazione, poiché l’omissione di qualsiasi accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di autorizzazione all’impugnazione dell’organo politico, comporta l’esclusione della volontà del ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente inammissibilità della questione che, sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso. (Precedenti: S. 128/2018 - mass. 41387; S. 154/2017 - mass. 41791; S. 110/2016 - mass. 38868; S. 46/2015 - mass. 38289; S. 198/2012 - mass. 36534).L’autonomia tecnica dell’Avvocatura dello Stato trova il suo limite nel perimetro delle ragioni espresse nella deliberazione a ricorrere poiché è evidente che non possono essere introdotte censure diverse o ulteriori rispetto a quelle indicate dall’organo politico. (Precedente: S. 228/2017 - mass. 42083).(Nel caso di specie, è dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale, promossa dal Governo in riferimento all’art. 117, secondo comma, lett. e, Cost., dell’art. 6, comma 11, lett. b, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che introduce modificazioni alla legge reg. Molise n. 9 del 1997, in materia di tutela, valorizzazione e gestione del demanio tratturi. Nella delibera a impugnare adottata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, infatti, non si rinviene alcun riferimento alla competenza legislativa esclusiva statale nella materia della concorrenza).

Massima n. 45692

I tratturi, come beni in origine appartenenti al c.d. demanio armentizio – ascritti dapprima al demanio dello Stato, e posti sotto la diretta amministrazione delle relative articolazioni ministeriali –, sono stati successivamente transitati al demanio regionale, nel quadro del trasferimento alle regioni delle funzioni concernenti il demanio armentizio. Ad oggi, i tratturi dell’Italia meridionale, in quanto beni appartenenti al demanio regionale, e in virtù del riconoscimento del loro interesse archeologico, hanno natura giuridica di beni del demanio accidentale, ai sensi degli artt. 822, secondo comma, e 824 cod. civ. La relativa normativa è contenuta negli artt. 53 e 54 del d.lgs. n. 42 del 2004, che prevedono il regime della assoluta inalienabilità dei beni culturali aventi interesse archeologico.(Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate le ulteriori questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo in riferimento agli artt. 3 e 9 Cost., dell’art. 6, comma 11, lett. b e c, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che introduce modificazioni alla legge reg. Molise n. 9 del 1997, in materia di tutela, valorizzazione e gestione del demanio tratturi. Le disposizioni impugnate, sostituendo, rispettivamente, l’art. 6 e l’art. 7 della legge reg. Molise n. 9 del 1997, ridisegnando rispettivamente la disciplina della sclassificazione e dell’alienazione dei tratturi e del piano di alienazione degli stessi. Il presupposto da cui partono tali disposizioni regionali è la preventiva perdita della demanialità dei tratturi, laddove irrimediabilmente compromessi per opera dell’uomo. Solo in quanto i tratturi non siano più parte della categoria dei beni culturali, perché oggetto di sdemanializzazione, essi potranno dunque essere alienati. Viene quindi richiamato esplicitamente, dal legislatore regionale, l’istituto della sdemanializzazione o sclassificazione, che trova oggi disciplina nell’art. 12 cod. beni culturali. Pertanto, i tratturi molisani potranno essere alienati, conformemente alle modalità previste dai nuovi artt. 6 e 7 della legge reg. Molise n. 9 del 1997, solo a seguito della procedura di sdemanializzazione da attuarsi secondo le previsioni del cod. beni culturali, dunque con il necessario coinvolgimento del Ministero competente. Non sono pertanto fondate neppure le censure sollevate in riferimento agli artt. 3 e 9 Cost., non apprezzandosi alcun abbassamento della tutela rispetto agli standard previsti dalla normativa codicistica di settore). (Precedente: S. 388/2005 - mass. 29896).

Massima n. 45693

Sono dichiarate non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lett. l), Cost., dell’art. 6, comma 3, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che – sostituendo l’art. 21, comma 2, della legge reg. Molise n. 10 del 1995, in materia di formazione professionale – stabilisce le modalità con le quali la Regione o, per le attività loro delegate, le province esercitano i compiti inerenti alla vigilanza e al controllo sulla formazione professionale. La disposizione impugnata, pur perseguendo l’analogo obiettivo dell’“internalizzazione”, si pone tuttavia su un piano parzialmente diverso dalle precedenti previsioni regionali dichiarate costituzionalmente illegittime, in quanto il ricorso a figure esterne all’amministrazione regionale è adesso previsto in maniera eventuale, limitandosi a prevedere la possibilità che unità di personale “esterno” siano utilizzate per il compimento delle predette attività, ma senza indicare le modalità con le quali tale operazione dovrà essere compiuta. Essa, dunque, si ferma sulla soglia che attiene alla sfera organizzativa interna della struttura amministrativa della Regione, rientrando nel titolo di competenza regionale esclusivo che attiene all’organizzazione delle risorse umane e che riguarda la fase anteriore all’instaurazione del rapporto di lavoro. Pertanto, affinché essa non presti il fianco alle censure prospettate, che si riferiscono alla violazione sia del riparto delle competenze legislative, sia a profili di buon andamento dell’amministrazione, occorre intenderne correttamente il significato, in linea con i predetti parametri costituzionali. Il ricorso alle figure esterne dovrà, quindi, essere interpretato nel senso che, qualora il dirigente competente ne ravvisi l’opportunità, dovranno comunque essere rispettati i requisiti e le modalità che le norme statali di settore impongono per il conferimento di incarichi individuali a soggetti esterni. (Precedente: S. 257/2020 - mass. 43013).

Massima n. 45695

«Tutela» e «Valorizzazione» esprimono – sia per esplicito dettato costituzionale, sia per disposizione del codice dei beni culturali (artt. 3 e 6) – aree di intervento diversificate, anche se spesso tra di loro connesse. La «tutela» dei beni culturali è attribuita allo Stato, ai fini dell’esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e conservazione; mentre alle regioni, ai fini della valorizzazione, spettano la disciplina e l’esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio. (Precedenti: S. 140/2015 - mass. 38470; S. 45/2022 - mass. 44645).(Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lett. s, Cost., dell’art. 6, comma 14, lett. b, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, che sostituisce il comma 1 dell’art. 2 della legge reg. Molise n. 12 del 2020, recante la disciplina sulla valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco molisano, rimettendo ai comuni la redazione di piani di recupero, ripristino, conservazione e costruzione dei trabucchi, nel rispetto delle prescrizioni contenute nel Piano regionale di utilizzazione degli arenili – PRUA– e nel Piano spiaggia comunale – PSC –, i quali, a loro volta, dovranno essere modificati in recepimento della disciplina dettata dalla medesima legge regionale n. 12 del 2020, nonché di quanto previsto dalla legge reg. Molise n. 44 del 1999. A differenza del previgente testo dell’art. 2, comma 1, della legge reg. Molise n. 12 del 2020 – dichiarato costituzionalmente illegittimo –, l’attuale formulazione assume allora un senso del tutto differente: i piani comunali sui trabucchi sono volti non alla tutela più propriamente paesaggistica di tali manufatti, ma semplicemente a delinearne le modalità di recupero, ripristino, conservazione e costruzione, solo per le finalità di valorizzazione di tali beni, con esclusione dunque della funzione di tutela, rimessa allo Stato).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera a), della legge della Regione Molise 23 maggio 2022, n. 7 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2022-2024 in materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali);

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6, lettera b), della legge reg. Molise n. 7 del 2022;

3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6, lettera d), numeri 1) e 2), della legge reg. Molise n. 7 del 2022;

4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 12, lettera d), della legge reg. Molise n. 7 del 2022, nella parte in cui introduce il comma 2-ter dell'art. 15 della legge della Regione Molise 4 maggio 2015, n. 8 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2015 in materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali);

5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, limitatamente alle parole «e nell'A.S.Re.M.»;

6) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 11, lettera b), della legge reg. Molise n. 7 del 2022, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

7) dichiara non fondate le ulteriori questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 11, lettere b) e c), della legge reg. Molise n. 7 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 9 Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

8) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3, della legge reg. Molise n. 7 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

9) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 14, lettera b), della legge reg. Molise n. 7 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2023.

F.to:

Silvana SCIARRA, Presidente

Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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