Sentenza n. 20/2019

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

20/2019

Data di deposito

21 febbraio 2019

Data di decisione

23 gennaio 2019

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Nicolò Zanon

Presidente

LATTANZI

ECLI

ECLI:IT:COST:2019:20

Norme oggetto del giudizio

• art. 14, comma 1, bis, decreto legislativo n. 33 del 14 marzo 2013
• art. 14, comma 1, ter, decreto legislativo n. 33 del 14 marzo 2013
• art. 14, comma 1, bis, decreto legislativo n. 97 del 25 maggio 2016

Parametri

• art. 2, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 13, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 7, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 8, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 52, Carta dei diritti fondamentali U.E.
• art. 8, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 5, Convenzione sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati a carattere personale. n. 108 del 28 gennaio 1981
• art. 6, par. 1, lett. c), direttiva CE n. 46 del 24 ottobre 1995
• art. 7, lett. c) ed e), direttiva CE n. 46 del 24 ottobre 1995
• art. 8, par. 1, direttiva CE n. 46 del 24 ottobre 1995
• art. 8, par. 4, direttiva CE n. 46 del 24 ottobre 1995
• art. 113, Costituzione

Massime

Massima n. 42459

Sono ammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 1- bis e 1- ter , del d.lgs. n. 33 del 2013, sollevate sotto lo specifico profilo del necessario bilanciamento tra principi contrapposti. Il rimettente è consapevole della circostanza per cui, trattando le norme censurate della pubblicazione in rete di dati reddituali e patrimoniali relativi a dirigenti delle pubbliche amministrazioni (e ai loro coniugi e parenti entro il secondo grado), viene in rilievo un trattamento di dati personali soggetto anche alla disciplina del diritto (comunitario, prima, e ora) dell'Unione europea; escludendo tuttavia che la normativa europea offra una soluzione del caso concreto, scartando inoltre la via di un rinvio pregiudiziale, decide di sollevare questioni di legittimità costituzionale, ritenendo che la valutazione sul bilanciamento in parola non possa che spettare alla Corte costituzionale. L'ammissibilità, sempre sotto questo specifico profilo, emerge anche alla luce della circostanza che la disciplina legislativa censurata opera su un terreno nel quale risultano in connessione - e talvolta anche in visibile tensione - diritti e principi fondamentali, contemporaneamente tutelati sia dalla Costituzione che dal diritto europeo, primario e derivato. Da una parte, il diritto alla riservatezza dei dati personali, quale manifestazione del diritto fondamentale all'intangibilità della sfera privata, che attiene alla tutela della vita degli individui nei suoi molteplici aspetti, che trova riferimenti nella Costituzione italiana (artt. 2, 14 e 15 Cost.), e che incontra specifica protezione nelle varie norme europee e convenzionali evocate. Dall'altra parte, con eguale rilievo, i principi di pubblicità e trasparenza, riferiti non solo, quale corollario del principio democratico (art. 1 Cost.), a tutti gli aspetti rilevanti della vita pubblica e istituzionale, ma anche, ai sensi dell'art. 97 Cost., al buon funzionamento dell'amministrazione e ai dati che essa possiede e controlla, e che, nella legislazione interna, tendono ormai a manifestarsi nella forma di un diritto dei cittadini ad accedere ai dati in possesso della p.a. Non erra, pertanto, il giudice a quo quando segnala la peculiarità dell'esame cui deve essere soggetta la disciplina legislativa che egli si trova ad applicare, e quando sottolinea che tale esame va condotto dalla Corte costituzionale, in quanto la "prima parola" che questa si accinge a pronunciare sulla disciplina legislativa censurata è più che giustificata dal rango costituzionale della questione e dei diritti in gioco. ( Precedenti citati: sentenze n. 177 del 2018, n. 69 del 2018, 269 del 2017, n. 212 del 2017, n. 173 del 2009, n. 372 del 2006, n. 135 del 2002, n. 81 del 1993 e n. 366 del 1991 ). I principi e i diritti enunciati nella CDFUE intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana (e dalle altre Costituzioni nazionali degli Stati membri), costituendo pertanto parte del diritto dell'Unione, dotata di caratteri peculiari in ragione del suo contenuto di impronta tipicamente costituzionale.

Massima n. 42498

Sono dichiarate inammissibili, per difetto di rilevanza, le questioni di legittimità costituzionale - sollevate dal TAR Lazio in riferimento agli artt. 2, 3, 13 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52 CDFUE, all'art. 8 CEDU, all'art. 5 della Convenzione n. 108 sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di carattere personale, nonché agli artt. 6, par. 1, lett. c ), 7, lett. c ) ed e ), e 8, par. 1 e 4, della direttiva 95/46/CE - dell'art. 14, comma 1- ter , del d.lgs. n. 33 del 2013, che prevede l'obbligo di pubblicazione degli emolumenti complessivi percepiti da ogni dirigente della pubblica amministrazione a carico della finanza pubblica. I provvedimenti impugnati nel giudizio principale non sono stati adottati in applicazione del comma 1- ter censurato, ma del solo precedente comma 1-bis. Per costante giurisprudenza costituzionale, sono inammissibili, per difetto di rilevanza, le questioni sollevate su disposizioni di cui il giudice rimettente non deve fare applicazione. ( Precedenti citati: sentenze n. 36 del 2016 e n. 192 del 2015; ordinanze n. 57 del 2018 e n. 38 del 2017 ).

Massima n. 42499

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 3 Cost., l'art. 14, comma 1- bis , del d.lgs. n. 33 del 2013, nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui all'art. 14, comma 1, lett. f ), dello stesso d.lgs. anche per tutti i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, anziché solo per i titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall'art. 19, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 165 del 2001. La novella di cui al d.lgs. n. 97 del 2016 sottrae la totalità della dirigenza amministrativa al regime di pubblicità congegnato dall'art. 15 del d.lgs. n. 33 del 2013 - che per essi prevedeva la pubblicazione dei soli compensi percepiti, comunque denominati - e la attrae nell'orbita dei ben più pregnanti doveri di trasparenza originariamente riferiti ai soli titolari di incarichi di natura politica. Si tratta di dati che non necessariamente risultano in diretta connessione con l'espletamento dell'incarico affidato; pertanto la disposizione censurata - in violazione del parametro evocato sotto il profilo della ragionevolezza intrinseca - non risponde alle due condizioni richieste dal test di proporzionalità: l'imposizione di oneri non sproporzionati rispetto ai fini perseguiti, e la scelta della misura meno restrittiva dei diritti che si fronteggiano. La pubblicazione di quantità così massicce di dati, infatti, non agevola affatto la ricerca di quelli più significativi a determinati fini se non siano utilizzati efficaci strumenti di elaborazione, che non è ragionevole supporre siano a disposizione dei singoli cittadini; né alla compressione - indiscutibile - del diritto alla protezione dei dati personali corrisponde, prima facie, un paragonabile incremento della tutela del contrapposto diritto dei cittadini ad essere correttamente informati, o dell'interesse pubblico alla prevenzione e alla repressione dei fenomeni di corruzione. Anche sotto il profilo della necessaria scelta della misura meno restrittiva dei diritti fondamentali in potenziale tensione, la disposizione censurata non supera il test di proporzionalità. Esistono infatti soluzioni alternative per bilanciare adeguatamente le contrapposte esigenze di riservatezza e trasparenza. Se, tuttavia, una declaratoria d'illegittimità costituzionale che si limiti all'ablazione lascerebbe del tutto privi di considerazione principi costituzionali meritevoli di tutela, sorge dunque l'esigenza di identificare quei titolari d'incarichi dirigenziali ai quali la disposizione possa essere applicata. Se non può essere la Corte costituzionale a ridisegnare, tramite pronunce manipolative, il complessivo panorama dei destinatari degli obblighi di trasparenza e delle modalità con le quali tali obblighi debbano essere attuati, perché ciò spetta alla discrezionalità del legislatore, nondimeno occorre assicurare la salvaguardia di un nucleo minimo di tutela del diritto alla trasparenza amministrativa, in attesa di un indispensabile e complessivo nuovo intervento del legislatore; da questo punto di vista, i commi 3 e 4 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 - che individuano due particolari categorie di incarichi dirigenziali: quelli di segretario generale di ministeri e di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di funzione dirigenziale di livello generale - contiene indicazioni normative che risultano provvisoriamente congruenti ai fini indicati. Nelle operazioni di bilanciamento non può esservi un decremento di tutela di un diritto fondamentale se ad esso non fa riscontro un corrispondente incremento di tutela di altro interesse di pari rango. ( Precedente citato: sentenza n. 143 del 2013 ). La Corte costituzionale ha la facoltà di decidere l'ordine delle censure da affrontare. ( Precedenti citati: sentenze n. 148 del 2018 e n. 66 del 2018 ).

Massima n. 42500

Accolta in parte qua, per violazione dell'art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1- bis , del d.lgs. n. 33 del 2013, restano assorbiti tutti gli altri profili di censura in riferimento agli artt. 2, 13 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52 CDFUE, all'art. 8 CEDU, all'art. 5 della Convenzione n. 108 sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di carattere personale, nonché agli artt. 6, par. 1, lett. c ), 7, lett. c ) ed e ), e 8, par. 1 e 4, della direttiva 95/46/CE.

Massima n. 42502

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale - sollevate dal TAR Lazio in riferimento agli artt. 2, 3, 13 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52 CDFUE, all'art. 8 CEDU, all'art. 5 della Convenzione di Strasburgo n. 108 del 1981, nonché agli artt. 6, par. 1, lett. c ), 7, lett. c ) ed e ), e 8, par. 1 e 4, della direttiva 95/46/CE - dell'art. 14, comma 1- bis , del d.lgs. n. 33 del 2013, nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14, comma 1, lett. c ), dello stesso decreto legislativo anche per i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione. La norma censurata estende a tutti i titolari di incarichi dirigenziali nella p.a., a qualsiasi titolo conferiti, gli obblighi di pubblicazione di una serie di dati già previsti a carico dei titolari di incarichi politici, quali: i compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica, gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici, le dichiarazioni e attestazioni di cui agli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 441 del 1982, ovvero la dichiarazione dei redditi soggetti all'IRPEF e quella concernente i diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti in pubblici registri, le azioni di società, le quote di partecipazione a società, anche in relazione al coniuge non separato ed ai parenti entro il secondo grado, ove essi vi acconsentano, dovendosi in ogni caso dare evidenza al mancato consenso. Il perseguimento delle finalità di trasparenza dell'esercizio delle funzioni pubbliche, in vista della trasformazione della p.a. in una "casa di vetro", deve avvenire attraverso la previsione di obblighi di pubblicità di dati e informazioni, la cui conoscenza sia ragionevolmente ed effettivamente connessa all'esercizio di un controllo, sia sul corretto perseguimento delle funzioni istituzionali, sia sul corretto impiego delle risorse pubbliche. Risultano pertanto non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate, in quanto la disciplina anteriore alla novella operata dal d.lgs. n. 97 del 2016 già contemplava la pubblicità dei compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di lavoro dirigenziale, proprio per agevolare la possibilità di un controllo diffuso, da parte degli stessi destinatari delle prestazioni e dei servizi erogati dall'amministrazione, posti così nelle condizioni di valutare le modalità d'impiego delle risorse pubbliche. Il regime di piena conoscibilità di tali dati risulta pertanto proporzionato rispetto alle finalità perseguite dalla normativa sulla trasparenza amministrativa. Quanto ai restanti parametri costituzionali evocati (artt. 2 e 13 Cost.), in disparte la stringatezza delle argomentazioni utilizzate a sostegno delle censure, non si vede come la pubblicazione di tali dati possa mettere a rischio la sicurezza o la libertà degli interessati, danneggiandone la dignità personale: si tratta, infatti, dell'ostensione di compensi o rimborsi spese direttamente connessi all'espletamento dell'incarico dirigenziale.

Massima n. 42503

Nell'epoca attuale, il diritto alla riservatezza dei dati personali si caratterizza particolarmente quale diritto a controllare la circolazione delle informazioni riferite alla propria persona, e si giova, a sua protezione, dei canoni elaborati in sede europea per valutare la legittimità della raccolta, del trattamento e della diffusione dei dati personali, quali i principi di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza. I diritti alla riservatezza e alla trasparenza si fronteggiano soprattutto nel nuovo scenario digitale: un ambito nel quale, da un lato, i diritti personali possono essere posti in pericolo dalla indiscriminata circolazione delle informazioni, e, dall'altro, proprio la più ampia circolazione dei dati può meglio consentire a ciascuno di informarsi e comunicare. Nel bilanciamento tra due diritti - quello alla riservatezza dei dati personali, inteso come diritto a controllare la circolazione delle informazioni riferite alla propria persona, e quello dei cittadini al libero accesso ai dati ed alle informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni - il giudizio di ragionevolezza sulle scelte legislative si avvale del cosiddetto test di proporzionalità, che richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi. ( Precedenti citati: sentenze n. 137 del 2018, n. 10 del 2016, n. 272 del 2015, n. 23 del 2015, n. 162 del 2014 e n. 1 del 2014 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui all'art. 14, comma 1, lettera f), dello stesso decreto legislativo anche per tutti i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, anziché solo per i titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall'art. 19, commi 3 e 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche);

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1-ter, del d.lgs. n. 33 del 2013, riferite agli artt. 2, 3, 13 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, all'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, all'art. 5 della Convenzione n. 108 sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di carattere personale, adottata a Strasburgo il 28 gennaio 1981, ratificata e resa esecutiva con la legge 21 febbraio 1989, n. 98, nonché agli artt. 6, paragrafo 1, lettera c), 7, lettere c) ed e), e 8, paragrafi 1 e 4, della direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima quater, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33 del 2013, nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14, comma 1, lettera c), dello stesso decreto legislativo anche per i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, riferite agli artt. 2, 3, 13 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52 CDFUE, all'art. 8 CEDU, all'art. 5 della Convenzione di Strasburgo n. 108 del 1981, nonché agli artt. 6, paragrafo 1, lettera c), 7, lettere c) ed e), e 8, paragrafi 1 e 4, della direttiva 95/46/CE, sollevate dal TAR Lazio, sezione prima quater, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2019.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Nicolò ZANON, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 febbraio 2019.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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