Sentenza n. 69/2017

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

69/2017

Data di deposito

7 aprile 2017

Data di decisione

22 febbraio 2017

Esito

Non fondatezza

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Marta Cartabia

Presidente

GROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:2017:69

Norme oggetto del giudizio

• art. 37, comma 6, lett. b), decreto-legge n. 201 del 6 dicembre 2011
• legge n. 214 del 22 dicembre 2011

Parametri

• art. 3, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)
• art. 4, norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7/10/2008)
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 23, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 41, Costituzione
• art. 97, Costituzione

Massime

Massima n. 39895

È dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione e per tardività, l'intervento di Ignazio Messina & C. spa e di Costa Crociere spa nel giudizio incidentale di costituzionalità avente ad oggetto l'art. 37, comma 6, lett. b), del d.l. n. 201 del 2011, conv., con modif., nella legge n. 214 del 2011. Le predette società sono parti di un giudizio, seppur sospeso in attesa della decisione della Corte costituzionale, diverso dal giudizio a quo, e comunque hanno depositato l'atto di intervento ben oltre il termine perentorio (venti giorni dalla pubblicazione in Gazzetta ufficiale dell'atto introduttivo) previsto dall'art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Secondo gli artt. 3 e 4 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la partecipazione al giudizio incidentale di legittimità costituzionale è di norma circoscritta alle parti del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri (o, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale). L'intervento nel giudizio incidentale di soggetti estranei al giudizio a quo è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura. Non incide sulla posizione dei terzi aspiranti a intervenire nel giudizio incidentale il fatto che il giudizio di cui sono parti sia stato sospeso in attesa della decisione sulla questione di costituzionalità scaturita da altro giudizio, perché altrimenti sarebbe eluso il carattere incidentale del giudizio di legittimità costituzionale. ( Precedenti citati: ordinanze allegate alle sentenze n. 35 del 2017, n. 16 del 2017, n. 214 del 2016 e n. 173 del 2016 ). Il termine per il deposito dell'atto di intervento nel giudizio costituzionale (art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale) ha natura perentoria. ( Precedente citato: ordinanza allegata alla sentenza n. 187 del 2016 ).

Massima n. 39896

Nel giudizio di legittimità costituzionale avente ad oggetto l'art. 37, comma 6, lett. b), del d.l. n. 201 del 2011, conv., con modif., nella legge n. 214 del 2011, non può essere esaminata nel merito la questione di violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione "ai rilevanti principi comunitari", cui ha fatto riferimento una delle parti costituite. L'oggetto del giudizio di costituzionalità in via incidentale è limitato alle norme e ai parametri fissati nell'ordinanza di rimessione e non possono essere prese in considerazione ulteriori questioni o profili dedotti dalle parti (nel caso di specie, in termini oltremodo generici). ( Precedenti citati: sentenze n. 215 del 2016 e n. 203 del 2016 ).

Massima n. 39897

Non è accolta l'eccezione d'inammissibilità - per difetto di motivazione sulla rilevanza - delle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 6, lett. b), del d.l. n. 201 del 2011, conv., con modif., nella legge n. 214 del 2011. Il giudice a quo, ritenendo che il perimetro dell'obbligo contributivo previsto dalla norma censurata corrisponda a quello delle funzioni dell'Autorità di regolazione dei trasporti e comprenda quindi tutti gli aspetti del mercato dei trasporti e tutte le diverse attività (di logistica, spedizione, ecc.) svolte dalle imprese ricorrenti nel giudizio a quo, ha considerato queste ultime soggette al contributo, a prescindere da una disamina delle caratteristiche individuali di ognuna.

Massima n. 39898

Non è accolta l'eccezione di inammissibilità - per indeterminatezza e genericità del petitum - delle questioni incidentali di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 6, lettera b), del d.l. n. 201 del 2011, conv., con modif., nella legge n. 214 del 2011. Contrariamente a quanto eccepito, il rimettente ha chiesto, in modo lineare e senza incongruenze tra argomenti e petitum, la dichiarazione di incostituzionalità pura e semplice della disposizione censurata, sul presupposto della sua indeterminatezza, ritenuta incompatibile con gli evocati principi e parametri costituzionali. Attiene al merito delle questioni - costituendone il nucleo centrale - la valutazione dell'effettiva sussistenza dell'indeterminatezza denunciata.

Massima n. 39899

Nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 6, lett. b), del d.l. n. 201 del 2011, conv., con modif., nella legge n. 214 del 2011, non è accolta l'eccezione d'inammissibilità delle questioni per difetto di adeguata verifica della possibilità di un'interpretazione costituzionalmente orientata. Tale possibilità è stata sperimentata e consapevolmente scartata dal rimettente, attraverso l'enunciazione di argomenti testuali, logici, sistematici e storici, che denotano il tentativo in concreto di saggiare la possibilità di esegesi alternative, eventualmente conformi a Costituzione. Ciò non esclude che la Corte costituzionale, nell'esaminare il merito della questione, sia comunque tenuta a verificare l'esistenza di alternative ermeneutiche che consentano di interpretare la disposizione legislativa in modo conforme a Costituzione, in ossequio al costante principio giurisprudenziale per cui "le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di darne)". ( Precedenti citati: sentenze n. 42 del 2017, n. 219 del 2016, n. 204 del 2016, n. 221 del 2015; sentenza n. 356 del 1996 ).

Massima n. 39900

La riserva di legge, di carattere relativo, prevista dall'art. 23 Cost. non consente di lasciare la determinazione della prestazione imposta all'arbitrio dell'ente impositore, ma solo di accordargli consistenti margini di regolazione delle fattispecie. La fonte primaria non può quindi limitarsi a prevedere una prescrizione normativa "in bianco", genericamente orientata ad un principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini, ma deve invece stabilire sufficienti criteri direttivi e linee generali di disciplina, idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente impositore nell'esercizio del potere attribuitogli, richiedendosi in particolare che la concreta entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dai pertinenti precetti legislativi. ( Precedenti citati: sentenze n. 83 del 2015, n. 115 del 2011 e n. 36 del 1959 ). Con particolare riguardo alle prestazioni patrimoniali imposte, il legislatore deve indicare compiutamente il soggetto e l'oggetto della prestazione imposta, mentre l'intervento complementare ed integrativo da parte della p.a. deve rimanere circoscritto alla specificazione quantitativa (e qualche volta, anche qualitativa) della prestazione medesima, dovendo sussistere nella previsione legislativa - considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri per la concreta individuazione dell'onere imposto al soggetto nell'interesse generale (Precedente citato: sentenza n. 34 del 1986) Il rispetto della riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost. va apprezzato prendendo in considerazione l'intero sistema delle norme in cui ciascuna prestazione s'inscrive, potendo eventuali carenze della singola disposizione di legge essere colmate attraverso una interpretazione sistematica del tessuto normativo, complessivamente considerato, in cui essa si innesta e dal quale sono stati tratti, anche per implicito, gli elementi essenziali dell'imposizione. ( Precedente citato: sentenza n. 56 del 1972 ). Posto che la ratio della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. è contenere la discrezionalità dell'amministrazione e prevenirne gli arbitrii a garanzia della libertà e proprietà individuale, l'eventuale indeterminatezza dei contenuti sostanziali della legge può ritenersi in certa misura compensata dalla previsione di talune forme procedurali aperte alla partecipazione di soggetti interessati e di organi tecnici. In questa logica, assumono rilievo la previsione di determinati "elementi o moduli procedimentali" che consentano la collaborazione di più enti o organi (specie se connotati da competenze specialistiche e chiamati a operare secondo criteri tecnici, anche di ordine economico) o anche la partecipazione delle categorie interessate. ( Precedenti citati: sentenza n. 70 del 1960; sentenze n. 83 del 2015, n. 435 del 2001, n. 215 del 1998, n. 157 del 1996, n. 180 del 1996, n. 90 del 1994, n. 182 del 1994 e n. 34 del 1986 ). La possibilità di valorizzare le forme di legalità procedurale previste dalla legge, ai fini della valutazione del rispetto dell'art. 23 Cost., vale, in particolare, nei settori affidati ai poteri regolatori delle autorità amministrative indipendenti, quando vengano in rilievo profili caratterizzati da un elevato grado di complessità tecnica. In questi casi, la difficoltà di predeterminare con legge in modo rigoroso i presupposti delle funzioni amministrative attribuite alle autorità comporterebbe un inevitabile pregiudizio alle esigenze sottese alla riserva di legge, se non fossero quantomeno previste forme di partecipazione degli operatori di settore al procedimento di formazione degli atti.

Massima n. 39901

È dichiarata non fondata, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 6, lett. b), del d.l. n. 201 del 2011, conv., con modif., in legge n. 214 del 2011, sollevata dal TAR Piemonte in riferimento all'art. 23 Cost. La norma censurata - prevedendo che le attività dell'Autorità di regolazione dei trasporti (ART) sono finanziate mediante un contributo a carico dei gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, non superiore all'uno per mille dei loro fatturati, determinato annualmente dall'Autorità stessa, con atto sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - non viola la riserva relativa di legge in tema di prestazioni patrimoniali imposte, cui tale contributo è senza dubbio soggetto, poiché, ad un esame sistematico del contesto normativo di riferimento, il potere impositivo dell'amministrazione trova - nella disposizione censurata e nelle altre norme pertinenti, anche di principio - limiti, indirizzi, parametri e vincoli procedimentali complessivamente adeguati ad arginarne la discrezionalità, anche nella prospettiva dei controlli e, segnatamente, dei controlli giurisdizionali (la cui incisività in concreto è, a propria volta, essenziale per l'effettività dell'art. 23 Cost.). In particolare, esplicitamente il potere di determinare il contributo è attribuito all'ART ed è stabilito un limite massimo all'aliquota impositiva; la platea degli obbligati deve ritenersi comprensiva solo di coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l'ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali; la discrezionalità dell'Autorità incontra un significativo argine sul piano procedimentale nel previsto intervento degli organi governativi, ai cui rilievi l'Autorità deve conformarsi, e nel coinvolgimento, deliberato dall'ART, delle categorie imprenditoriali interessate; l'ammontare da finanziare mediante contributo deve ritenersi corrispondente alle esigenze operative e al fabbisogno complessivo dell'Autorità (risultanti dai bilanci preventivi e dai rendiconti della gestione, soggetti al controllo della Corte dei conti e pubblicati nella G.U.), a loro volta vincolati a limiti più specifici stabiliti da singole disposizioni di legge; la nozione di "fatturato" come base imponibile è utilizzata anche in altri luoghi dell'ordinamento e ben si presta a essere precisata, con riguardo allo specifico settore di riferimento, in base a criteri tecnici di carattere economico e contabile. ( Precedenti citati: sentenze n. 215 del 1998 e n. 180 del 1996 ). Il coinvolgimento delle categorie imprenditoriali interessate nel procedimento di formazione delle delibere dell'Autorità di regolazione dei trasporti costituisce un modo di elaborare atti amministrativi generali che - seppur diverso da quanto previsto dalla legge n. 241 del 1990 (art. 3 e Capo III) e non disciplinato da puntuali disposizioni di legge - può considerarsi il portato giuridicamente doveroso di quella declinazione procedurale del principio di legalità, che è ritenuta dalla giurisprudenza amministrativa tipica delle autorità indipendenti e che rappresenta un utile, ancorché parziale, complemento delle garanzie sostanziali richieste dall'art. 23 Cost. ( Precedente citato: sentenza n. 41 del 2013 ).

Massima n. 39902

Sono dichiarate non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 6, lett. b), del d.l. n. 201 del 2011, conv., con modif., in legge n. 214 del 2011, sollevate dal TAR Piemonte in riferimento agli artt. 3, 41 e 97 Cost. La norma censurata - prevedendo che le attività dell'Autorità di regolazione dei trasporti (ART) sono finanziate mediante un contributo a carico dei gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, non superiore all'uno per mille dei loro fatturati, determinato annualmente dall'Autorità stessa, con atto sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - non parifica un novero disomogeneo di gestori in posizione tra loro differenziata, poiché la platea degli obbligati deve intendersi accomunata dall'essere in concreto assoggettati all'attività regolativa dell'ART, mentre è compito del giudice comune verificare se - nella determinazione con atto generale della misura dei contributi, oltre che nella individuazione dei soggetti tenuti a corrisponderli - siano stati o meno rispettati i criteri desumibili dall'intero contesto normativo che regola la materia. L'asserita imprevedibilità degli oneri contributivi - e il profilato turbamento della libertà individuale di iniziativa economica - sono smentiti dalle norme, sostanziali e procedurali, che disciplinano i poteri dell'ART. Infine, il coinvolgimento delle categorie imprenditoriali nel procedimento di determinazione annuale del contributo - censurato sia per il rischio di "cattura" del regolatore da parte degli operatori, sia per la carenza di garanzie partecipative - non riduce, ma accresce l'imparzialità, obiettività e trasparenza dell'azione amministrativa, la quale rimane comunque caratterizzata da inequivocabili tratti autoritativi, assicurati anche dalla partecipazione governativa allo stesso procedimento. ( Precedenti citati: sentenza n. 34 del 1986, sulla determinazione con atto generale della prestazione imposta a una pluralità di destinatari; sentenza n. 507 del 1988 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con l'ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Marta CARTABIA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2017.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Allegato:ordinanza letta all'udienza del 22 febbraio 2017ORDINANZAVisti gli atti relativi al giudizio di legittimità costituzionale introdotto con ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte del 17 dicembre 2015 (r.o. n. 30 del 2016).Rilevato che in tale giudizio hanno depositato atto di intervento, il 24 maggio 2016, Ignazio Messina & C. spa e Costa Crociere spa, esponendo di essere imprese di navigazione marittima, esercenti attività (rispettivamente, di trasporto di merci e di trasporto di passeggeri con navi da crociera) sulle quali inciderebbe la disposizione censurata;che le predette società riferiscono altresì di avere impugnato, con ricorso notificato il 31 marzo 2016, la delibera dell'Autorità di regolazione dei trasporti 5 novembre 2015, n. 94 (Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità di regolazione dei trasporti per l'anno 2016), approvata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 dicembre 2015;che le medesime società aggiungono di avere, nei propri ricorsi, richiamato e fatte proprie le considerazioni svolte dal TAR Piemonte nell'ordinanza di rimessione introduttiva del presente giudizio di legittimità costituzionale;che, proseguono le società, il giudizio amministrativo da loro avviato era sospeso dall'adito TAR con ordinanze pubblicate il 5 maggio 2016, in attesa della pronuncia della Corte costituzionale sulla questione, ritenuta pregiudiziale, già sollevata con l'ordinanza in epigrafe;che pertanto, ad avviso delle due società, solamente dalla data del 5 maggio 2016 decorrerebbe per loro il termine di venti giorni per l'intervento nel presente giudizio, previsto dall'art. 4 delle vigenti norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, giacché solo allora le due società avrebbero avuto conoscenza dei provvedimenti che le avrebbero legittimate ad intervenire;che le due società hanno ribadito gli argomenti a favore della propria legittimazione a intervenire con memoria depositata il 1° febbraio 2017.Considerato che, secondo gli artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la partecipazione al giudizio incidentale di legittimità costituzionale è di norma circoscritta alle parti del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri (e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale);che l'intervento di soggetti estranei al giudizio principale è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura;che, nel caso odierno, le società aspiranti intervenienti non sono parte del giudizio a quo, ma di un distinto giudizio;che in tale giudizio espongono di avere impugnato gli atti relativi alla determinazione del contributo per l'anno 2016, mentre l'ordinanza di rimessione, nel descrivere l'oggetto dei ricorsi rimessi alla cognizione del giudice a quo, fa riferimento agli atti di determinazione del contributo per gli anni 2014 e 2015, oltre che a provvedimenti individuali relativi ai singoli ricorrenti;che non incide sulla posizione dei terzi aspiranti intervenienti il fatto che il giudizio di cui sono parti sia stato sospeso in attesa della decisione sulla questione di legittimità costituzionale scaturita da altro giudizio, perché altrimenti sarebbe eluso il carattere incidentale del giudizio di legittimità costituzionale (ex plurimis, ordinanze allegate alle sentenze n. 35 e n. 16 del 2017, nonché alle sentenze n. 214 e n. 173 del 2016);che, comunque, secondo l'art. 4, comma 4, delle richiamate norme integrative, l'atto di intervento deve essere depositato «non oltre venti giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo del giudizio», avvenuta, nel caso, nella Gazzetta Ufficiale n. 8, prima serie speciale, del 24 febbraio 2016;che il termine predetto ha natura perentoria (ex plurimis, ordinanza allegata alla sentenza n. 187 del 2016);che le due società hanno depositato atto di intervento il 24 maggio 2016, ben oltre il previsto termine perentorio, decorrente dalla data di pubblicazione dell'ordinanza introduttiva del presente giudizio.per questi motiviLA CORTE COSTITUZIONALEdichiara inammissibile l'intervento di Ignazio Messina & C. spa e Costa Crociere spa.F.to: Paolo Grossi Presidente

Testo integrale

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