Sentenza n. 138/1972

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

138/1972

Data di deposito

24 luglio 1972

Data di decisione

6 luglio 1972

Esito

Non fondatezza

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Francesco Paolo Bonifacio

Presidente

CHIARELLI

ECLI

ECLI:IT:COST:1972:138

Norme oggetto del giudizio

• art. 17, legge n. 281 del 16 maggio 1970
• art. 17, lett. b, legge n. 281 del 16 maggio 1970
• art. 17, comma 1, lett. a, legge n. 281 del 16 maggio 1970
• art. 1, comma 2, lett. a, decreto del Presidente della Repubblica n. 7 del 15 gennaio 1972
• art. 1, comma 2, decreto del Presidente della Repubblica n. 7 del 15 gennaio 1972
• art. 3, comma 3, decreto del Presidente della Repubblica n. 7 del 15 gennaio 1972
• art. 4, decreto del Presidente della Repubblica n. 7 del 15 gennaio 1972

Parametri

• art. 117, Costituzione
• disposizioni transitorie e finali, VIII, Costituzione
• art. 118, comma 2, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 17, legge n. 281 del 16 maggio 1970
• art. 76, Costituzione
• art. 5, Costituzione
• art. 123, Costituzione

Massime

Massima n. 6244

La stessa ragion d'essere dell'ordinamento regionale risiede nel fatto che la Costituzione, presupponendo l'esistenza di interessi regionalmente localizzati, ha disposto che essi siano affidati alla cura di enti di corrispondente estensione territoriale. Dovendosi pertanto le regioni considerare come enti esponenziali di interessi di livello regionale, e' d'uopo ritenere che l'ordinamento costituzionale, come impone che siffatti interessi si soggettivizzino nelle Regioni e siano ad esse imputati (restando allo Stato, in armonia con l'art. 5 Cost., solo il potere di stabilire i principi fondamentali) cosi' esige, nel quadro di una razionale individuazione delle due sfere di competenza, che allo Stato faccia capo la cura di interessi unitari, tali in quanto non suscettibili di frazionamento territoriale. Per la definizione delle materie di competenza delle regioni ordinarie elencate nell'art. 117 Cost., non e' sempre sufficiente dunque il ricorso a criteri puramente formali e nominastici. Anche se nel testo costituzionale solo per alcune di esse viene espressamente indicato il presupposto di un sottostante interesse di dimensione regionale, per tutte occorre di volta in volta verificare, per una obbiettiva discriminazione fra le sfere di attribuzione regionali e statali se, pur nell'ambito di una stessa espressione linguistica, si debbano identificare materie sostanzialmente diverse secondo la diversita' degli interessi, regionali o sovraregionali, desumibile dall'esperienza sociale e giuridica. In proposito, tuttavia, va anche tenuto presente che mentre, in certi casi, gli interessi sostanziali da curare, facendo immediatamente capo alla intera comunita' nazionale, giustificano una diretta competenza dello Stato, in altri, invece, le esigenze unitarie, essendo esterne rispetto agli interessi, regionalmente localizzabili, eppercio' affidati alla competenza delle regioni, consentono allo Stato, relativamente ad essi, solo interventi di indirizzo e coordinamento. Vanno ricondotti alla prima, e non alla seconda ipotesi, quando abbiano dimensione nazionale o internazionale, le "fiere" e i "mercati", rispetto ai quali, pur in mancanza di una espressa specificazione, nell'art. 117, del limite della "regionalita'" le competenze legislative e amministrative devono ritenersi assegnate dalla Costituzione alle regioni solo per le manifestazioni di carattere regionale. Con tali principi non poteva porsi, ne' si pone, in contrasto, l'art. 17 della legge di delega 16 maggio 1970, n. 281 (in base alla quale sono stati emanati i decreti legislativi di trasferimento delle funzioni statali alle regioni (cfr. le massime C e D).

Massima n. 6245

In caso di inerzia delle regioni nell'esercizio delle loro competenze non e' riconosciuto allo Stato il potere di sostituirsi ad esse. Percio' se allo Stato non facesse capo, anche nei territori delle regioni, la cura degli "interessi unitari", fondamentali esigenze della intera comunita' nazionale rischierebbero di restare insoddisfatte.

Massima n. 6246

A una legge ordinaria che faccia espresso riferimento alle competenze elencate nell'art. 117 Cost. (e dunque in primo luogo a quelle legislative) non e' consentito di attribuire alle regioni, modificando le sfere di competenza stabilite, piu' di quanto ad esse e' riservato dalla norma costituzionale. Quando, percio', l'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281 (contenente la delega ed emanare i vari decreti legislativi di trasferimento delle funzioni alle regioni ordinarie) dispone (lett. b) che il trasferimento debba avvenire "per settori organici di materie", e' chiaro che, pur nel volere che "alle Regioni siano assegnate per intero le materie indicate nell'art. 117 della Costituzione" (cfr. sent. n. 39 del 1971), la legge lascia ovviamente impregiudicato il problema attinente alla definizione ed al contenuto di siffatte materie. D'altronde se nel secondo comma dell'art. 17 della legge n. 281 del 1970 si prendono in considerazione, sia pure in riferimento al passaggio degli uffici, "competenze statali residue", rispetto a quelle da trasferire ai sensi dell'art. 117 Cost. e per esse si prevede, di massima, la delega in base all'art. 118, secondo comma, Cost., cio' vuol dire che i "settori organici di materie" non corrispondono - o possono non corrispondere - alla pura e semplice qualificazione linguistica delle singole voci elencate nella disposizione costituzionale. Tuttavia, in ordine al trasferimento delle funzioni amministrative statali alle regioni, la legge ordinaria - oltre che adempiere all'obbligo costituzionale risultante dal combinato disposto degli artt. 117 e 118, primo comma, e dell'VIII disp. fin. della Costituzione - puo', sulla base di valutazioni discrezionali, affidare alle regioni (art. 118, secondo comma, Cost.) anche poteri non compresi nella sfera di attribuzioni regionali costituzionalmente garantita.

Massima n. 6247

Poiche' negli interessi regionali che radicano nelle regioni determinate competenze costituzionali, possono essere mediatamente coinvolti interessi di dimensione ultra-regionale, (cfr. la massima B) nella legge di delega 16 maggio 1970, n. 281 (in base alla quale sono stati emanati i vari decreti di "trasferimento delle funzioni") si e' voluto che, quando cio' si verifica gli interessi ultraregionali siano salvaguardati non gia' attraverso una diminuzione qualitativa o quantitativa delle attribuzioni regionali, ma, piu' correttamente, indirizzandone e coordinandone l'esercizio. Di conseguenza, i criteri direttivi della delega secondo cui il trasferimento deve avvenire per "settori organici di materie", con contestuale riserva allo Stato (art. 17, primo comma, lett. a) della sola funzione di indirizzo e di coordinamento, predisposti come sono al fine di evitare che l'esercizio delle corrispondenti potesta' regionali comporti un sacrificio delle "esigenze di carattere unitario", risultano applicabili alle sole materie che la Costituzione vuole trasferite alle regioni. In conclusione, nella legge n. 281 del 1970, in coerenza con il disegno costituzionale (cfr. la sent. n. 39 del 1971) ferme restando le competenze regionali, il rispetto delle esigenze unitarie viene ad essere garantito per quanto riguarda l'esercizio, da parte delle regioni, nelle materie trasferite, della potesta' amministrativa, dalla funzione statale "di indirizzo e di coordinamento".

Massima n. 6248

Anche se ai lavori preparatori della Costituzione non si puo' - in linea generale - attribuire valore decisivo, neppure e' consentito negare ad essi ogni rilevanza, semplicemente quando se ne deducano argomenti in armonia col quadro di insieme nel quale le singole norme cui essi si riferiscono vanno collocate e interpretate. Percio', nella specie, ai fini dell'esatta individuazione dell'oggetto della materia "fiere e mercati", assegnata dagli artt. 117 e 118 della Costituzione alla competenza legislativa e amministrativa delle regioni a statuto ordinario, giova ricordare che in seno all'Assemblea costituente (cfr. Atti, vol. III, 5508) un emendamento inteso ad aggiungere ai sostantivi "fiere e mercati" la qualificazione "locali" venne respinto esclusivamente in considerazione della sua non dubitabile superfluita'.

Massima n. 6249

La distinzione delle "fiere" e dei "mercati" secondo il loro diverso carattere, territorialmente qualificato, e' gia' da tempo nota nell'ordinamento statale (cfr. r.d.l. 29 gennaio 1934, n. 454), e in quello delle regioni ad autonomia speciale. Per quanto riguarda queste ultime la circostanza che gli Statuti, nell'attribuire alla competenza delle regioni la materia dell'industria e commercio (cfr. ad es. l'art. 4 dello Statuto per la Sardegna) o la materia delle "fiere e mercati" (cfr. ad es. l'art. 11 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, e l'art. 4 dello Statuto per il Friuli-Venezia Giulia) non specifichino - proprio come avviene, quanto alle regioni ordinarie, per l'art. 117 Cost. - il limite delle regionalita' (cfr. la massima A), non ha impedito che - riguardo a "fiere" e "mercati" - fossero riconosciute di competenza regionale (cfr. ad es., D.P.R. 19 maggio 1950, n. 327, per la Sardegna; D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, per il Trentino-Alto Adige; D.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, per il Friuli-Venezia Giulia) solo le manifestazioni di carattere regionale. Agli effetti della qualificazione delle "fiere" e dei "mercati" come "regionali" o "sovraregionali" (nazionali e internazionali) e della competenza, rispetto alle une e agli altri, dello Stato o delle Regioni, non ha rilievo la circostanza che la fiera si svolga in questa o in quella parte del territorio nazionale, in questa o in quella regione. Hanno invece decisiva importanza la ampiezza del bacino commerciale, industriale o agricolo, al quale fiere e mercati si riferiscono, e l'estensione del mercato sul quale essi spiegano influenza (fino al punto che, quando si tratti di un mercato internazionale, sorge l'esigenza di coordinare le iniziative dei vari Stati, come e' dimostrato dalla convenzione di Parigi del 22 novembre 1928, ratificata dall'Italia con col r.d.l. 13 gennaio 1931, n. 24).

Massima n. 6250

In un giudizio di legittimita' costituzionale vertente su un decreto legislativo di trasferimento delle funzioni statali relative a materie assegnate dalla Costituzione alle regioni ordinarie, qualora le disposizioni impugnate riguardino tutte poteri riservati allo Stato, nessuna influenza puo' produrre la circostanza che altre disposizioni dello stesso decreto delegato abbiano trasferito alle regioni competenze amministrative non comprese nelle materie stesse. Percio' nella specie, il D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7 (trasferimento delle funzioni in materia di "fiere e mercati") essendo stato impugnato (con ricorsi delle Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Puglia) nelle parti relative al mancato trasferimento di alcune delle competenze relative alle fiere internazionali e nazionali, non ha valore la considerazione che altre norme del decreto in questione hanno operato il trasferimento alle regioni anche di funzioni inerenti a fiere nazionali e perfino internazionali (quando non siano organizzate, con periodicita', dagli enti riconosciuti ai sensi dell'art. 2 del r.d.l. n. 454 del 1934).

Massima n. 6251

Poiche' e' da escludere che nella materia delle "fiere e mercati", assegnata dalla Costituzione alla potesta' legislativa e amministrativa delle regioni, debbano essere comprese le manifestazioni a carattere sovraregionale, devono ritenersi, nella specie, non fondate - senza bisogno di ulteriore, analitico esame - le questioni di legittimita' costituzionale (proposte, con i ricorsi n. 42, 44 e 45 reg. ric. 1972, delle Regioni Liguria, Emilia-Romagna e Puglia) in riferimento, agli artt. 117 e 118 e disp. fin. VIII della Costituzione, e all'art. 17 della legge di delega n. 281 del 1972, n. 7, (trasferimento alle regioni delle funzioni relative a fiere e mercati che hanno conservato allo Stato poteri inerenti a fiere, mostre, esposizioni, nazionali ed internazionali (art. 1, comma secondo, lett. a e b) 2, commi primo, terzo e quarto, 3, commi primo, terzo e quarto, 4 ed 8: concernenti rispettivamente la riserva allo Stato della competenza relativa alle fiere internazionali organizzate da enti riconosciuti ai sensi dell'art. 2 del r.d.l. 29 gennaio 1934, n. 454, alle esposizioni e mostre a carattere internazionale e universale, ed al riconoscimento degli enti organizzatori di fiere nazionali ed internazionali; la limitazione dei poteri regionali inerenti agli enti organizzatori di fiere internazionali alla sola designazione di due componenti del consiglio di amministrazione; il conferimento, rispetto agli enti organizzatori di fiere nazionali, al presidente del consiglio dei ministri del potere di designare tre componenti del consiglio di amministrazione, fra i quali la Regione nel cui territorio la fiera ha luogo e' obbligata a scegliere il presidente, e ai ministri dell'industria e per il tesoro del potere di nominare ciascuno un componente dei collegi dei revisori dei conti, il conferimento al presidente del consiglio dei ministri del potere di emanare il calendario delle fiere, mostre ed esposizioni).

Massima n. 6252

Gli enti preposti all'organizzazione di fiere nazionali non godono di autonomia costituzionalmente rilevante e non appartengono alla organizzazione interna regionale. Va percio' escluso che l'art. 3, terzo comma, del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7 (trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di "fiere e mercati" e del relativo personale) con cui al presidente del consiglio dei ministri, rispetto agli enti organizzatori di fiere nazionali, si conferisce il potere di designare tre componenti del consiglio di amministrazione, fra i quali la regione e' obbligata a scegliere il presidente, sia in contrasto con gli artt. 5 e 123 della Costituzione.

Massima n. 6253

La disposizione dell'art. 4 del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7 (trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di fiere e mercati e del relativo personale) dalla quale viene attribuita al ministro per il tesoro la designazioni di un componente dei collegi dei revisori dei conti degli operanti, in genere, "nella materia indicata nell'art. 1" si applica anche alle fiere e ai mercati di livello regionale, sui quali le regioni hanno competenza in base alla Costituzione. Tuttavia, poiche' il ministro puo' provvedere alla designazione solo "in relazione alla permanenza di interessi finanziari dello Stato", anche per gli enti organizzatori di fiere regionali la presenza, nel collegio dei revisori, di un componente di nomina statale e' giustificata da uno specifico interesse statale (il cui presupposto, peraltro le regioni, ritenendolo opportuno, potranno rimuovere) eppercio', dovendosi valutarla nel complesso della pienezza dei poteri trasferiti, non puo' essere considerata come una menomazione delle competenze regionali.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale concernenti - nelle parti indicate in motivazione - l'art. 1, comma secondo, lett. a e b, l'art. 2, commi primo, terzo e quarto, l'art. 3, l'art. 4 e l'art. 8, comma quarto, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7, contenente disposizioni sul "trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di fiere e mercati e del relativo personale", sollevate dai ricorsi indicati in epigrafe in riferimento agli art. 117 e 118 ed all'VIII disposizione finale della Costituzione, nonché in relazione all'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281, ed in riferimento all'art. 76 della Costituzione, e, per quanto riguarda l'art. 3, terzo comma, anche in riferimento agli artt. 5 e 123 della Costituzione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1972.

GIUSEPPE CHIARELLI - MICHELE FRAGALI

- COSTANTINO MORTATI - GIUSEPPE

VERZÌ- GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI -

FRANCESCO PAOLO BONIFACIO - LUIGI

OGGIONI - ANGELO DE MARCO - ERCOLE

ROCCHETTI - ENZO CAPALOZZA - VINCENZO

MICHELE TRIMARCHI - VEZIO CRISAFULLI

- NICOLA REALE - PAOLO ROSSI.

ARDUINO SALUSTRI - Cancelliere

Testo integrale

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