Sentenza n. 147/2025

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

147/2025

Data di deposito

14 ottobre 2025

Data di decisione

7 luglio 2025

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Filippo Patroni Griffi

Presidente

AMOROSO

ECLI

ECLI:IT:COST:2025:147

Norme oggetto del giudizio

• art. 13, comma 3, decreto-legge n. 162 del 30 dicembre 2019
• legge n. 8 del 28 febbraio 2020
• art. 13, comma 5, decreto-legge n. 183 del 31 dicembre 2020
• legge n. 21 del 26 febbraio 2021
• art. 10, comma 4, decreto-legge n. 198 del 29 dicembre 2022
• legge n. 25 del 28 marzo 2022
• art. 2, comma 1, decreto-legge n. 121 del 10 settembre 2021
• legge n. 156 del 9 novembre 2021
• art. 24, comma 10, bis, decreto-legge n. 4 del 27 gennaio 2022
• legge n. 14 del 24 febbraio 2023

Parametri

• art. 97, Costituzione
• art. 41, Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 27, legge n. 87 del 11 marzo 1953
• art. 77, Costituzione

Massime

Massima n. 47024

La circostanza per cui il rimettente dubiti della compatibilità delle disposizioni censurate in riferimento tanto a parametri costituzionali, quanto a plurime norme del diritto dell’Unione europea, non inficia l’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate. In evenienze del genere, infatti, è lasciata al giudice la scelta di quale rimedio avvalersi tra l’incidente di costituzionalità e la non applicazione del diritto nazionale, eventualmente previo rinvio pregiudiziale alla Corte GUE, in quanto anche il sindacato accentrato di costituzionalità garantisce il primato del diritto dell’Unione. Si è anzi anche riconosciuto che i due rimedi possono contestualmente essere esperiti, quando ricorrano le condizioni per non applicare il diritto nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione e al contempo sollevare su di esso questione di legittimità costituzionale: si realizza così a pieno un concorso di rimedi giurisdizionali che esclude ogni preclusione e che coopera nella costruzione di tutele sempre più integrate. Peraltro, l’interlocuzione con la Corte costituzionale ha il pregio, in caso di accoglimento delle questioni, di rimuovere le norme censurate dall’ordinamento con effetti erga omnes, offrendo dunque una garanzia aggiuntiva al primato del diritto dell’Unione e un tutt’altro che trascurabile beneficio al valore di rilievo costituzionale della certezza del diritto. (Precedenti: S. 7/2025 - mass. 46662; S. 1/2025 - mass. 46620; S. 181/2024 - mass. 46445; S. 15/2024 - mass. 45984; S. 20/2019 - mass. 42459; S. 269/2017 - mass. 41943).

Massima n. 47025

Con riferimento ai rapporti di durata, e alle modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il meccanismo della c.d. retroattività impropria, il legislatore dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché l’oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini. Ciò è valso particolarmente nel settore autostradale, ove le concessioni in essere – per la quasi totalità assentite da decenni e senza l’esperimento di procedure concorsuali – sono il risultato di scelte effettuate con un’ottica non attenta all’efficienza del settore e delle gestioni. (Precedente: S. 234/2020 - mass. 43234).Le concessioni autostradali hanno natura contrattuale e trovano la loro fonte di disciplina nella relativa convenzione, che regola i rapporti tra concedente e concessionario (government by contract) nell’ambito del quale la funzione amministrativa è esercitata non per mezzo di un provvedimento, ma con l’adozione di un modulo consensuale. Sul versante dell’azione amministrativa, il principio di continuità impone di evitare ogni ritardo che non sia strettamente funzionale alla salvaguardia dell’interesse pubblico cui è finalizzato il concreto procedimento e che possa pregiudicare, in tal modo ingiustificatamente, l’interesse dei privati.(Nel caso di specie, sono dichiarati costituzionalmente illegittimi, per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., l’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come conv., e nel testo vigente prima delle modifiche di cui all’art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, come conv., nonché il medesimo art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, come conv., con i quali, per i concessionari aventi il Piano economico finanziario-PEF scaduto, è stato differito il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali rispettivamente per l’anno 2020 e per l’anno 2021, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del PEF, da perfezionarsi, nel primo caso, entro il 31 luglio 2020 e, nel secondo caso, entro il 31 luglio 2021. Le disposizioni censurate dal Consiglio di Stato, sez. quinta, incidono sul quadro normativo, secondo cui la tariffa relativa a ciascun concessionario è adeguata annualmente per la durata della concessione, divisa in periodi quinquennali, disciplinati dal PEF, soggetto ad aggiornamento. A fronte di un procedimento complesso ma analiticamente disciplinato, finalizzato a garantire l’equilibrio tra le parti insito nell’adozione del modulo contrattuale, risulta del tutto distonica una disposizione che, regolando direttamente quel procedimento, incide unilateralmente su un elemento della fattispecie, in senso sfavorevole per una sola delle parti, quella privata, e a vantaggio dell’amministrazione pubblica, operando in via legislativa quell’alterazione della parità delle parti che l’adozione in via amministrativa del modulo consensuale intendeva evitare; né tale alterazione dell’equilibrio contrattuale appare sorretta, nel caso in esame, da una idonea ragione di interesse pubblico. Per converso, imponendo di non provvedere nei termini originariamente previsti sull’istanza di adeguamento tariffario e sull’aggiornamento del PEF, alla soluzione di continuità nell’esercizio dell’azione amministrativa e nell’ordinario svolgimento del rapporto contrattuale si è aggiunto l’effetto di rendere sostanzialmente inoperanti gli istituti volti a favorire la conclusione di procedimenti il cui termine ordinatorio sia scaduto, a garanzia del buon andamento di tale azione amministrativa; con la conseguenza di produrre, a detrimento di quel buon andamento, la deresponsabilizzazione dei pubblici dipendenti e, soprattutto, la copertura in via legislativa di comportamenti della p.a. astrattamente idonei a generare la sua responsabilità sul piano civilistico. L’alterazione dell’equilibrio tra le parti risulta, d’altra parte, particolarmente accentuato sul versante del rapporto contrattuale che discende dalla concessione, con conseguente lesione dell’art. 41 Cost. L’effetto sostanziale delle disposizioni censurate è così quello di “bloccare” e far ripartire daccapo il procedimento di aggiornamento dei PEF, spostando in avanti il termine per la sua conclusione, peraltro ulteriormente differito. Così facendo, il legislatore legittima il silenzio-inadempimento del concedente e contestualmente impedisce al concessionario di agire contro tale silenzio).

Massima n. 47026

Sono dichiarati costituzionalmente illegittimi, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge n. 87 del 1953, l’art. 2, comma 1, del d.l. n. 121 del 2021, come conv., l’art. 24, comma 10-bis, del d.l. n. 4 del 2022, come conv., e l’art. 10, comma 4, del d.l. n. 198 del 2022, come conv. che hanno ulteriormente modificato il testo dell’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come conv., spostando di volta in volta in avanti i termini per l’aggiornamento dei PEF e per l’adeguamento delle tariffe, rispettivamente al 31 dicembre 2021, al 31 ottobre 2022 e al 31 dicembre 2023, contestualmente differendo ulteriormente anche i termini per l’adeguamento tariffario delle annualità 2020 e 2021; 2020, 2021 e 2022; e 2020, 2021, 2022 e 2023. Tali disposizioni, incidendo sul testo originario dell’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, hanno ulteriormente differito i termini ivi previsti, così aggravando i vizi di costituzionalità accertati. Gli atti legislativi in questione, nella loro sequenza, sono ancor più sintomatici del cattivo uso del potere legislativo sopra riscontrato.

Massima n. 47027

In relazione al corretto utilizzo del decreto-legge, tenuto conto della elasticità della clausola di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., non si possono predeterminare i casi straordinari di necessità e di urgenza che legittimano il ricorso a tale strumento, di modo che lo scrutinio della Corte costituzionale, che non deve sovrapporsi a quello di Governo e Parlamento, è limitato ai casi di evidente mancanza dei presupposti, da riscontrarsi alla luce di indici intrinseci ed estrinseci alle disposizioni censurate e a prescindere da ogni valutazione in ordine alla ragionevolezza della disciplina introdotta. (Precedenti: S. 146/2024 - mass. 46357; S. 33/2019 - mass. 42327; S. 5/2018 - mass. 39686; S. 93/2011 - mass. 35500; S. 128/2008 - mass. 32359; S. 171/2007 - mass. 31329; S. 29/1995 - mass. 21561).(Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Consiglio di Stato, sez. quinta, in riferimento all’art. 77 Cost., dell’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come conv. e nel testo vigente prima delle modifiche di cui all’art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, come conv., con il quale, per i concessionari aventi il Piano economico finanziario-PEF scaduto, è stato differito il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali per l’anno 2020 sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del PEF, da perfezionarsi entro il 31 luglio 2020; e dell’art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, come conv., con il quale, per i concessionari aventi il PEF scaduto, è stato differito il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali, per l’anno 2021, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del PEF, da perfezionarsi entro il 31 luglio 2021. Entrambe le disposizioni censurate sono materialmente omogenee rispetto ai decreti-legge in cui esse sono inserite. Esse, infatti, incidono su termini. Neppure può riscontrarsi, nei termini di evidenza del vizio richiesti, un’eterogeneità delle disposizioni censurate rispetto alla finalità – garantire la continuità dell’azione amministrativa – espressa identicamente nei preamboli di entrambi i decreti-legge.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8 e nel testo vigente prima delle modifiche di cui all'art. 13, comma 5, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 5, del decreto-legge n. 183 del 2020, come convertito;

3) dichiara in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 (Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali), convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 2021, n. 156;

4) dichiara in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953, l'illegittimità costituzionale dell'art. 24, comma 10-bis, del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 (Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19, nonché per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2022, n. 25;

5) dichiara in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953, l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 4, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2023, n. 14;

6) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come convertito e nel testo vigente prima delle modifiche di cui all'art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, sollevata, in riferimento all'art. 77 della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quinta, con la sentenza non definitiva indicata in epigrafe;

7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 21 del 2021, sollevata, in riferimento all'art. 77 Cost., dal Consiglio di Stato, sezione quinta, con la sentenza non definitiva indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 ottobre 2025

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA