Sentenza n. 5/2021

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

5/2021

Data di deposito

18 gennaio 2021

Data di decisione

2 dicembre 2020

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Francesco Viganò

Presidente

CORAGGIO

ECLI

ECLI:IT:COST:2021:5

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 1, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 1, comma 2, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 4, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 1, comma 3, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 1, comma 4, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 3, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 1, comma 5, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 1, comma 6, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 5, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 2, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019
• art. 6, legge della Regione Veneto n. 25 del 16 luglio 2019

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 97, Costituzione
• art. 23, Costituzione
• art. 27, legge n. 87 del 11 marzo 1953

Massime

Massima n. 43190

Sono dichiarate manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo per contrasto «con la legge n. 689/1981 che detta la disciplina generale in tema di sanzioni amministrative», degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019, i quali rispettivamente prevedono che nelle materie di competenza esclusiva della Regione nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata senza prima consentire la regolarizzazione degli adempimenti o la rimozione degli effetti della violazione, che a tali fini la Giunta regionale definisce le modalità e i termini della regolarizzazione o la rimozione degli effetti della violazione individuando le fattispecie escluse, e che, conseguentemente, l'istituto della diffida amministrativa previsto dall'art. 2- bis della legge reg. Veneto n. 10 del 1977 è abrogato. Il parametro indicato non ha rango costituzionale né è evocato come interposto rispetto ad alcun parametro attinente al riparto di competenze tra Stato e Regioni. ( Precedente citato sentenza n. 134 del 2019 ).

Massima n. 43191

Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019, non sono accolte le eccezioni di inammissibilità formulate per essere le censure del tutto sprovviste di motivazione. Al contrario di quanto eccepito, le censure appaiono invece supportate da sintetica ma chiara argomentazione.

Massima n. 43192

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo in riferimento complessivamente agli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019, i quali rispettivamente prevedono che nelle materie di competenza esclusiva della Regione nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata senza prima consentire la regolarizzazione degli adempimenti o la rimozione degli effetti della violazione, che a tali fini la Giunta regionale definisce le modalità e i termini della regolarizzazione o la rimozione degli effetti della violazione individuando le fattispecie escluse, e che, conseguentemente, l'istituto della diffida amministrativa previsto dall'art. 2- bis della legge reg. Veneto n. 10 del 1977 è abrogato. Benché il meccanismo impugnato - a differenza di istituiti apparentemente analoghi previsti dal legislatore nazionale - preveda che la regolarizzazione degli adempimenti o la rimozione degli effetti dell'illecito avvenga senza alcuna conseguenza sanzionatoria per l'autore, tuttavia appaiono plausibili le prospettazioni della resistente, che pone l'accento sia sull'elevato livello di complessità di molte prescrizioni sanzionate a livello amministrativo, che sulla prospettiva di un rapporto tra pubblica amministrazione e consociati imperniato su uno schema dialogico-collaborativo anziché oppositivo. Pertanto, il sindacato costituzionale, al metro degli evocati parametri, non può che cedere il passo alla discrezionalità del legislatore (in questo caso regionale), e che occorre rispettare nella misura in cui non trasmodi nella manifesta irragionevolezza o non si traduca - nella materia delle sanzioni amministrative - in un evidente pregiudizio al principio del buon andamento dell'amministrazione.

Massima n. 43193

Sebbene la riserva di legge espressa dall'art. 23 Cost. sia intesa quale riserva relativa, che tollera come tale maggiori margini di integrazione da parte di fonti secondarie, tale carattere non relega la legge sullo sfondo, né può costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad una prescrizione normativa "in bianco", senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini, dovendosi anzi riconoscere rango di principio supremo dello Stato di diritto all'idea secondo cui i consociati sono tenuti a sottostare soltanto agli obblighi di fare, di non fare o di dare previsti in via generale dalla legge. ( Precedenti citati: sentenze n. 115 del 2011 e n. 134 del 2019 ). Anche rispetto al diritto sanzionatorio amministrativo - di fonte statale o regionale che sia - si pone un'esigenza di predeterminazione legislativa dei presupposti dell'esercizio del potere sanzionatorio, con riferimento sia alla configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, sia alla tipologia e al quantum della sanzione stessa, sia - ancora - alla struttura di eventuali cause esimenti. E ciò - analogamente al principio di legalità che vige per il diritto penale in senso stretto - per assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità, che possono radicarsi nell'arbitrario esercizio, o non esercizio, del potere sanzionatorio. Tutto ciò implica che a predeterminare i presupposti dell'esercizio del suddetto potere sia l'organo legislativo (statale o regionale), il quale rappresenta l'intero corpo sociale, consentendo anche alle minoranze la più ampia partecipazione al processo di formazione della legge; mentre tale esigenza non può ritenersi soddisfatta laddove questi presupposti siano nella loro sostanza fissati da un atto amministrativo, sia pure ancora di carattere generale. Laddove la legge rinvii a un successivo provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento, dev'essere comunque la legge stessa a definire i criteri direttivi destinati a orientare la discrezionalità dell'amministrazione. ( Precedenti citati: sentenza n. 32 del 2020, n. 174 del 2017, n. 230 del 2012, n. 83 del 2015, n. 435 del 2001 e n. 447 del 1988 ).

Massima n. 43194

Sono dichiarati costituzionalmente illegittimi - per violazione del principio di legalità delle sanzioni amministrative, implicitamente riferito, come si evince dal tenore complessivo della motivazione, all'art. 23 Cost. anziché, come erroneamente indicato dal ricorrente, all'art. 25, secondo comma, Cost. - gli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019, i quali rispettivamente prevedono che nelle materie di competenza esclusiva della Regione nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata senza prima consentire la regolarizzazione degli adempimenti o la rimozione degli effetti della violazione, che a tali fini la Giunta regionale definisce le modalità e i termini della regolarizzazione o la rimozione degli effetti della violazione individuando le fattispecie escluse, e che, conseguentemente, l'istituto della diffida amministrativa previsto dall'art. 2-bis della legge reg. Veneto n. 10 del 1977 è abrogato. La disciplina impugnata dal Governo, che affida quasi interamente a un atto della Giunta la disciplina di un istituto che, secondo le dichiarate intenzioni del legislatore regionale, ha lo scopo di evitare di sanzionare chi pure sia stato sorpreso a violare la legge, non soddisfa l'esigenza di predeterminazione, da parte della fonte primaria, dei presupposti dell'applicazione (o non applicazione) della sanzione amministrativa. Tale disciplina, infatti, lungi dal limitarsi ad affidare all'autorità amministrativa compiti meramente compilatori o semplici specificazioni di carattere tecnico del precetto, omette radicalmente di definire il preciso ambito di applicazione dell'istituto, ivi compresi i casi in cui la sanabilità della violazione è da escludere; né indica il termine entro il quale il trasgressore è ammesso a regolarizzare gli adempimenti o a rimuovere gli effetti della violazione, nonché - non da ultimo - le conseguenze delle medesime condotte.Tale radicale omissione determina l'illegittimità costituzionale anche della previsione che abroga il previgente istituto della diffida, sull'evidente presupposto della sua sostituzione con la normativa dichiarata costituzionalmente illegittima. (Precedente indicato: sentenza n. 134 del 2019 ). Per costante giurisprudenza costituzionale, le garanzie discendenti dall'art. 25, secondo comma, Cost. si applicano anche agli illeciti e alle sanzioni amministrative di carattere sostanzialmente punitivo, con l'eccezione però della riserva assoluta di legge statale, che vige per il solo diritto penale stricto sensu . Il potere sanzionatorio amministrativo - che il legislatore regionale ben può esercitare, nelle materie di propria competenza - resta comunque soggetto alla riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., intesa anche quale legge regionale. ( Precedenti indicati: sentenze n. 134 del 2019, n. 223 del 2018, n. 121 del 2018, n. 68 del 2017, n. 276 del 2016 e n. 104 del 2014 ).

Massima n. 43195

Sono dichiarate, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953, costituzionalmente illegittimi gli artt. 1, commi 3, 4, 5 e 6, 2, 3, 5 e 6 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019. Dichiarati costituzionalmente illegittimi gli artt. 1, commi 1 e 2, e 4, della medesima legge regionale, le restanti disposizioni appaiono infatti tutte inscindibilmente dipendenti dalla regolamentazione del nuovo istituto contenuta nei primi due commi dell'art. 1.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge della Regione Veneto 16 luglio 2019, n. 25 (Norme per introdurre l'istituto della regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli effetti nell'ambito dei procedimenti di accertamento di violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative);

2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi 3, 4, 5 e 6, 2, 3, 5 e 6 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019;

3) dichiara manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019, promosse, per contrasto «con la legge n. 689/1981 che detta la disciplina generale in tema di sanzioni amministrative», dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019, promosse, in riferimento complessivamente agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2020.

F.to:

Giancarlo CORAGGIO, Presidente

Francesco VIGANÒ, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 gennaio 2021.

Il Cancelliere

F.to: Filomena PERRONE

Testo integrale

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