Sentenza n. 276/2020

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

276/2020

Data di deposito

21 dicembre 2020

Data di decisione

1° dicembre 2020

Esito

Inammissibilità

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Daria de Pretis

Presidente

CORAGGIO

ECLI

ECLI:IT:COST:2020:276

Norme oggetto del giudizio

• art. 7, comma 1, legge della Regione Lazio n. 7 del 22 ottobre 2018
• art. 7, comma 2, legge della Regione Lazio n. 7 del 22 ottobre 2018

Parametri

• art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 42, Costituzione
• art. 41, Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 6, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 1, Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
• art. 117, comma 3, Costituzione

Massime

Massima n. 42921

È dichiarata inammissibile la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal TAR Lazio in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. s ), Cost., dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, i quali stabiliscono, rispettivamente, l'ampliamento della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, e che, nelle more dell'adeguamento, limitatamente al territorio oggetto di ampliamento si applicano le misure di salvaguardia che vietano l'attività edificatoria. Il rimettente non motiva né sulla riconducibilità della norma censurata alla nozione di «piani o programmi» (quale è delineata dagli artt. 4, 5 e 6 cod. ambiente), né sulla possibilità che essa abbia «impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale» (art. 6, comma 1, cod. ambiente). In particolare, poiché essa estende l'area tutelata e vieta trasformazioni edilizie significative, il giudice a quo avrebbe dovuto fornire quantomeno qualche chiarimento sul preteso rischio di impatti negativi sull'ambiente. Se a tale carenza si aggiunge che il rimettente omette anche di considerare l'art. 12, comma 4, della legge n. 394 del 1991, che prevede la valutazione ambientale strategica (VAS) per il piano del parco, si deve concludere che la motivazione sulla non manifesta infondatezza della questione risulta del tutto insufficiente.

Massima n. 42922

Nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, non è accolta l'eccezione di inammissibilità per genericità e indeterminatezza della censura riferita all'art. 3 Cost. Benché il rimettente si limiti ad affermazioni sintetiche, tale motivazione, sia pur stringata, è sufficiente ad assolvere l'onere di argomentare la non manifesta infondatezza della questione.

Massima n. 42924

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, i quali stabiliscono, rispettivamente, l'ampliamento della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, e che, nelle more dell'adeguamento, limitatamente al territorio oggetto di ampliamento si applicano le misure di salvaguardia che vietano l'attività edificatoria. La disposizione censurata non regola in forma legislativa un oggetto normalmente affidato alla funzione amministrativa, dal momento che la modifica del perimetro dei parchi regionali può avvenire sia con legge regionale, nel rispetto del procedimento regolato dall'art. 22 della legge n. 394 del 1991 - spettando poi al piano del parco di precisare la disciplina della nuova area tutelata -, sia in sede di adozione o modifica del piano del parco. Neppure essa interferisce sulla validità degli atti amministrativi oggetto dei giudizi pendenti (peraltro non precisati), non essendo la sua efficacia retroattiva; né riserva ai sottoscrittori del programma integrato di intervento (PRINT) ricadente nell'area oggetto dell'ampliamento un trattamento deteriore rispetto ai proprietari dei terreni inclusi nel perimetro del parco precedentemente, poiché per questi ultimi i preesistenti strumenti urbanistici attuativi sono stati fatti salvi dal piano del parco, mentre il comma 2 censurato si limita a disporre misure di salvaguardia nelle more dell'adeguamento del medesimo piano. Quanto alla asserita disparità del trattamento rispetto ai sottoscrittori degli altri PRINT limitrofi, esclusi dall'ampliamento del parco, il rimettente stesso dà atto della diversa oggettiva condizione dei terreni dei diversi PRINT. Infine, la norma censurata, imponendo misure di salvaguardia comportanti l'inedificabilità assoluta dei terreni, neppure lede il ragionevole affidamento ingenerato nelle società ricorrenti dall'avvenuta approvazione del PRINT e dalla sottoscrizione della successiva convenzione urbanistica. La pianificazione urbanistica - espressa, nel caso di specie, da un progetto edificatorio già approvato -, non ha infatti un valore preclusivo del pieno dispiegarsi della tutela ambientale. Resta tuttavia l'anomalia insita nel fatto che il progetto edificatorio è stato approvato dallo stesso ente (la Regione Lazio) che poi ha incluso l'area in questione nel parco regionale dell'Appia Antica; restano inoltre impregiudicati gli strumenti con cui le società potranno far valere, se del caso in sede giurisdizionale, le proprie aspettative e l'avvenuta cessione delle aree al Comune. ( Precedenti citati: sentenze n. 134 del 2020, n. 180 del 2019, n. 86 del 2019, n. 245 del 2018, n. 172 del 2018, n. 121 del 2018 e n. 367 del 2007 ). L'aspettativa edificatoria dei privati non può essere considerata un elemento idoneo a impedire il pieno esplicarsi della tutela del bene riconosciuto di valore ambientale. ( Precedente citato: sentenza n. 126 del 2016 ). Il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce, con efficacia vincolante anche per le Regioni, i rapporti tra le prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione, sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di costruire - secondo un modello di prevalenza delle prime, non alterabile ad opera della legislazione regionale. ( Precedente citato: sentenza n. 11 del 2016 ). Qualora la legislazione regionale incida sulle aree protette (siano esse nazionali o regionali), deve conformarsi ai principi fondamentali contenuti nella legge quadro n. 394 del 1991, la quale - ricondotta alla materia "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" - detta gli standard minimi uniformi di tutela, che le Regioni possono accompagnare con un surplus di tutela, ma non derogare in peius . ( Precedenti citati: sentenze n. 134 del 2020, n. 43 del 2020, n. 290 del 2019, n. 180 del 2019, n. 121 del 2018, n. 74 del 2017 e n. 14 del 2012 ). Secondo la giurisprudenza costituzionale, il principio di eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtù del quale a situazioni eguali deve corrispondere l'identica disciplina e, all'inverso, discipline differenziate andranno coniugate a situazioni differenti, ciò che equivale a postulare che la disamina della conformità di una norma a quel principio deve svilupparsi secondo un modello dinamico, incentrandosi sul "perché" una determinata disciplina operi, all'interno del tessuto egualitario dell'ordinamento, quella specifica distinzione, e quindi trarne le debite conclusioni in punto di corretto uso del potere normativo. ( Precedenti citati: sentenze n. 89 del 1996, n. 241 del 2014 e n. 5 del 2000 ).

Massima n. 42926

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal TAR Lazio in riferimento all'art. 42 Cost., dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, i quali stabiliscono, rispettivamente, l'ampliamento della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, e che, nelle more dell'adeguamento, limitatamente al territorio oggetto di ampliamento si applicano le misure di salvaguardia che vietano l'attività edificatoria. L'essere le aree oggetto di ampliamento precedentemente indicate da un programma integrato di intervento (PRINT) e dalla relativa convenzione urbanistica non fa assumere al divieto di edificazione censurato natura espropriativa, attraendolo nell'orbita dell'art. 42, terzo comma, Cost., con conseguente obbligo di indennizzo. Sia la legge n. 394 del 1991 che la legge n. 308 del 2004 - per cui i vincoli paesaggistici prevalgono sugli strumenti urbanistici, senza eccezioni di sorta, cosicché il privato può solo chiedere la traslazione del diritto di edificare su area diversa - escludono infatti che il vincolo avente finalità ambientale, qualora vanifichi uno strumento urbanistico attuativo, cessi di restare sotto il regime del secondo comma dell'art. 42 Cost., per passare a quello del terzo comma; inoltre, una volta riconosciuto che le limitazioni ambientali sono espressive del modo di essere in sé dei beni di cui si tratta, non vi può essere spazio, sul piano logico prima ancora che giuridico, per costruire ipotesi derogatorie legate a diverse condizioni dei beni stessi. I limiti alla proprietà aventi finalità di tutela paesaggistica e, in senso lato, ambientale, non ricadono nell'ambito di applicazione dell'art. 42, terzo comma, Cost., perché non hanno carattere espropriativo e quindi non richiedono un indennizzo. I vincoli di tipo ambientale, a differenza di quelli di carattere urbanistico che derivano da scelte della pubblica amministrazione idonee a condizionare discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, sono infatti espressivi di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo comma, Cost., ossia della determinazione per legge del regime del diritto di proprietà. ( Precedenti citati: sentenze n. 126 del 2016 e n. 56 del 1968 ).

Massima n. 42927

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal TAR Lazio in riferimento all'art. 41 Cost., dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, i quali stabiliscono, rispettivamente, l'ampliamento della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, e che, nelle more dell'adeguamento, limitatamente al territorio oggetto di ampliamento si applicano le misure di salvaguardia che vietano l'attività edificatoria. L'essere le aree oggetto di ampliamento precedentemente indicate da un programma integrato di intervento (PRINT) e dalla relativa convenzione urbanistica non lede il principio di libera iniziativa economica privata - la quale non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale -, in quanto la questione ha carattere sostanzialmente ancillare rispetto alle censure sollevate con riferimento al secondo comma dell'art. 42 Cost. - dichiarate ugualmente non fondate -, che ammette limitazioni della proprietà allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Massima n. 42928

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale - sollevate dal TAR Lazio in riferimento all'art. 117, comma primo, Cost., in relazione all'art. 6 CEDU - dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, i quali stabiliscono, rispettivamente, l'ampliamento della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, e che, nelle more dell'adeguamento, limitatamente al territorio oggetto di ampliamento si applicano le misure di salvaguardia che vietano l'attività edificatoria. La norma censurata, non essendo retroattiva, non viola il principio del giusto processo, di cui all'art. 6 CEDU, perché inidonea a influire sulla validità degli atti amministrativi oggetto dei giudizi che erano pendenti al momento della sua entrata in vigore (e che peraltro non vengono specificati, senza che, tantomeno, sia indicato il condizionamento prodotto su di essi), in quanto, in applicazione del principio tempus regit actum , il vaglio della legittimità di quegli atti prescinde necessariamente da essa, che potrà al più incidere sulla loro esecuzione, non sulla loro validità. La motivazione tramite rinvio 'interno' ad altra parte dell'ordinanza di rimessione è ammissibile, purché sia chiara la portata della questione. ( Precedenti citati: sentenza n. 231 del 2020, n. 83 del 2016, n. 68 del 2011 e n. 438 del 2008 ).

Massima n. 42985

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale - sollevate dal TAR Lazio in riferimento all'art. 117, comma primo, Cost., in relazione all'art. 1 Prot. add. CEDU - dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, i quali stabiliscono, rispettivamente, l'ampliamento della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, e che, nelle more dell'adeguamento, limitatamente al territorio oggetto di ampliamento si applicano le misure di salvaguardia che vietano l'attività edificatoria. La norma censurata può essere ricondotta alla tipologia degli interventi legittimati dalla Convenzione, stante il margine d'apprezzamento delle autorità nazionali evidenziato dalla Corte europea per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale; inoltre, l'evocato parametro interposto, che garantisce la protezione della proprietà, sulla base di una lettura combinata delle due disposizioni contenute al suo interno richiede una verifica di proporzionalità tra l'interesse generale e gli interessi individuali sacrificati la quale fa ritenere che il bilanciamento operato dalla norma censurata superi tale test; l'ampliamento del parco, infatti, non può considerarsi un fatto imprevedibile da parte dei proprietari delle aree, i quali erano a conoscenza sia del loro valore ambientale, sia delle molteplici iniziative pubbliche dirette al suo riconoscimento. Tali conclusioni, peraltro, non incidono sui giudizi pendenti prima dell'entrata in vigore della norma in esame, né precludono possibili forme di diversa protezione degli eventuali affidamenti ingenerati dal comportamento dell'amministrazione.

Massima n. 42986

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal TAR Lazio in riferimento all'art. 117, comma terzo, Cost., dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che stabiliscono, rispettivamente, l'ampliamento della perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica, e che, nelle more dell'adeguamento, limitatamente al territorio oggetto di ampliamento si applicano le misure di salvaguardia che vietano l'attività edificatoria. La norma censurata non viola i principi in materia di governo del territorio, in quanto il parametro interposto invocato - l'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 - non è pertinente. Esso riguarda infatti la salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati (e i vincoli da essi derivanti, ossia i vincoli urbanistici a contenuto espropriativo), mentre nel caso di specie le misure di salvaguardia sono state introdotte in applicazione dell'art. 8 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, riguardante le aree naturali protette, dalle quali misure derivano vincoli di natura conformativa, sottoposti a un regime diverso, caratterizzato in particolare dalla mancanza di un termine di scadenza.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale), sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117, commi primo e terzo, Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2020.

F.to:

Giancarlo CORAGGIO, Presidente

Daria de PRETIS, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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