Sentenza n. 239/2016

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

239/2016

Data di deposito

11 novembre 2016

Data di decisione

5 ottobre 2016

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Marta Cartabia

Presidente

GROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:2016:239

Norme oggetto del giudizio

• art. 9, comma 4, legge della Regione Puglia n. 24 del 16 aprile 2015
• art. 13, comma 7, lett. c), legge della Regione Puglia n. 24 del 16 aprile 2015
• art. 18, legge della Regione Puglia n. 24 del 16 aprile 2015
• art. 13, comma 7, lett. a), legge della Regione Puglia n. 24 del 16 aprile 2015
• art. 45, legge della Regione Puglia n. 24 del 16 aprile 2015
• art. 17, comma 3, legge della Regione Puglia n. 24 del 16 aprile 2015
• art. 17, comma 4, legge della Regione Puglia n. 24 del 16 aprile 2015

Parametri

• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 2, legge n. 287 del 10 ottobre 1990
• art. 101, Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
• art. 3, Costituzione
• art. 41, Costituzione
• art. 97, Costituzione
• art. 1, legge n. 27 del 24 marzo 2012
• art. 117, comma 2, lett. e), Costituzione
• art. 31, comma 1, decreto legge n. 201 del 6 dicembre 2011
• legge n. 214 del 22 dicembre 2011
• art. 3, comma 1, d-bis, decreto legge n. 223 del 4 luglio 2006
• legge n. 248 del 4 agosto 2006
• art. 34, comma 3, lett. d), decreto legge n. 201 del 6 dicembre 2011
• art. 3, comma 9, lett. f), decreto legge n. 138 del 13 agosto 2011
• legge n. 148 del 14 settembre 2011
• art. 117, comma 2, lett. m), Costituzione
• art. 31, decreto legge n. 201 del 6 dicembre 2011
• art. 34, decreto legge n. 201 del 6 dicembre 2011
• art. 19, legge n. 241 del 7 agosto 1990
• art. 31, comma 2, decreto legge n. 201 del 6 dicembre 2011
• art. 17, comma 5, decreto legge n. 1 del 24 gennaio 2012
• legge n. 27 del 24 marzo 2012

Massime

Massima n. 39125

È dichiarata inammissibile - per genericità della censura - la questione di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma 4, e 13, comma 7, lett. c ), della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. Il ricorso statale - limitandosi ad asserire che le disposizioni impugnate promuoverebbero accordi tra operatori sulla variabile concorrenziale dell'orario di apertura e chiusura degli esercizi commerciali, e che così facendo legittimerebbero intese restrittive della concorrenza vietate dall'art. 2 della legge n. 287 del 1990 e dall'art. 101 del TFUE - non si fa carico di ricostruire i presupposti cui è subordinato il divieto di intese (con particolare riguardo alla natura della delega a privati di decisioni economiche, al pregiudizio al commercio tra gli Stati dell'UE e alla conseguente applicabilità della normativa europea, alla rinuncia dell'ente pubblico territoriale a controllare l'applicazione del divieto, alla probabilità che si verifichino significative alterazioni della concorrenza e alla natura diretta o indiretta di esse), rinunciando altresì ad una completa, e pur necessaria, indicazione della conferente giurisprudenza comunitaria o, almeno, delle indicazioni da questa desumibili. Per costante giurisprudenza costituzionale, nei ricorsi in via principale, non solo deve, a pena di inammissibilità, essere individuato l'oggetto della questione proposta (con riferimento alla normativa che si censura e ai parametri che si ritengono violati), ma il ricorrente ha anche l'onere di esplicitare un'argomentazione di merito a sostegno del vulnus lamentato, onere che deve considerarsi addirittura più pregnante rispetto a quello sussistente nei giudizi incidentali. ( Precedente citato: sentenza n. 38 del 2016 ). In relazione al rispetto di normativa comunitaria, l'assenza, nei ricorsi in via principale, di qualsiasi argomentazione in merito ai presupposti di applicabilità delle norme dell'Unione europea alla legge impugnata rende generico il riferimento ad esse. ( Precedenti citati: sentenze n. 63 del 2016, n. 199 del 2012 e n. 185 del 2011 ).

Massima n. 39126

Sono dichiarate inammissibili - per genericità delle censure - le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 della legge n. 27 del 2012. Il ricorso statale - mentre esplicita il contenuto della disposizione impugnata - risulta meramente assertivo in relazione alla violazione dei suddetti parametri, i quali, anche in considerazione della loro ampiezza espressiva, avrebbero dovuto essere oggetto di una più approfondita disamina, che ne evidenziasse gli aspetti rilevanti in relazione alla norma censurata, in modo da supportare la loro asserita violazione con argomenti specifici, tali da consentire di comprendere e saggiare nel merito la fondatezza delle censure. Quanto alla norma interposta, il mero riferimento alla disposizione che ha convertito, con modificazioni, il d.l. n. 1 del 2012 non consente di individuare la pertinente disposizione di tale decreto cui il ricorrente intende fare riferimento.

Massima n. 39127

Sono dichiarate inammissibili - per difetto di corrispondenza con le censure autorizzate dal Consiglio dei ministri - le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13, comma 7, lett. a ), e 45, della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. Tale parametro non è menzionato nella delibera consiliare di autorizzazione ad impugnare le suddette disposizioni. Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, l'omissione di qualsiasi accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico, comporta l'esclusione della volontà del ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente inammissibilità della questione che, sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso. ( Precedenti citati: sentenze n. 46 del 2015 e n. 298 del 2013 ).

Massima n. 39128

Sono dichiarati costituzionalmente illegittimi - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e ), Cost. - gli artt. 9, comma 4, e 13, comma 7, lett. c ), della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015. Le disposizioni impugnate dal Governo permettono interventi di regolazione degli orari degli esercizi commerciali (rispettivamente, attraverso la promozione di accordi volontari fra gli operatori da parte della Regione e dei Comuni; e nell'ambito dei progetti di valorizzazione commerciale concordati dai Comuni con i soggetti pubblici e privati interessati, con le associazioni del commercio e dei consumatori e con i sindacati), onde si pongono in contrasto con l'assoluto e perentorio divieto di ogni forma, diretta o indiretta, di regolazione degli orari degli esercizi, disposto a fini di liberalizzazione dagli artt. 3, comma 1, lett. d-bis ), del d.l. n. 223 del 2006 e 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, violando l'esclusiva competenza statale nella materia "tutela della concorrenza", cui il divieto è riconducibile. Né l'illegittimità potrebbe imputarsi solo agli atti in concreto adottati in applicazione delle disposizioni impugnate, giacché è proprio l'aver fornito ad essi una base legale a determinare la violazione costituzionale. ( Precedenti citati: sentenza n. 299 del 2012, secondo cui l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011 va inquadrato nella materia "tutela della concorrenza"; sentenze n. 104 del 2014, n. 27 del 2013 e n. 65 del 2013, dichiarative dell'incostituzionalità di disposizioni regionali contrastanti con la normativa statale di liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali ). La totale liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali non costituisce soluzione imposta dalla Costituzione, sicché lo Stato potrà rivederla in tutto o in parte, temperarla o mitigarla. Nondimeno, nel vigore del divieto di imporre limiti e prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato nell'esercizio della sua competenza esclusiva a tutela della concorrenza, la disciplina regionale che intervenga per attenuare il divieto risulta illegittima sotto il profilo della violazione del riparto di competenze.

Massima n. 39129

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e ), Cost. - l'art. 13, comma 7, lett. a ), della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015, che include il divieto di vendita di particolari merceologie e la previsione di settori merceologici tra i possibili contenuti dei progetti di valorizzazione commerciale concordati dai Comuni con i soggetti pubblici e privati interessati, con le associazioni del commercio e dei consumatori e con i sindacati. La disposizione impugnata dal Governo si pone letteralmente in contrasto con gli artt. 34, comma 3, lett. d ), del d.l. n. 201 del 2011 e 3, comma 9, lett. f ), del d.l. n. 138 del 2011, i quali - nell'esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela della concorrenza" - hanno abrogato il divieto, nei confronti di alcune categorie, di commercializzazione di taluni prodotti, al fine di evitare restrizioni alla libera concorrenza fra operatori e discriminazioni concorrenziali.

Massima n. 39130

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e ) e m ), Cost. - l'art. 17, commi 3 e 4, della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015, che prevede apposite autorizzazioni comunali per l'esercizio delle attività commerciali, rimettendo agli stessi Comuni l'individuazione di procedure e presupposti specifici. La disposizione impugnata dal Governo viola la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, giacché contraddice esplicitamente i principi di semplificazione e liberalizzazione stabiliti dall'art. 19 della legge n. 241 del 1990 - secondo cui la SCIA è sostitutiva di ogni atto di autorizzazione o licenza anche per l'esercizio di un'attività commerciale - e dagli artt. 31 e 34 del d.l. n. 201 del 2011, che hanno affermato la libertà di apertura, accesso, organizzazione e svolgimento delle attività economiche, abolendo le autorizzazioni espresse e i controlli ex ante (con la sola esclusione degli atti amministrativi di assenso o autorizzazione o di controllo, posti a tutela di specifici interessi pubblici costituzionalmente rilevanti e compatibili con l'ordinamento dell'UE, secondo quanto stabilito dalla Direttiva n. 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno, e comunque nel rispetto del principio di proporzionalità). Le disposizioni in materia di semplificazione di cui agli artt. 19 della legge n. 241 del 1990, 31 e 34 del d.l. n. 201 del 2011, in quanto riferite ad attività economiche, costituiscono principi di liberalizzazione e rientrano anzitutto nella competenza in tema di tutela della concorrenza; d'altra parte, in generale, i principi di semplificazione amministrativa sono espressione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali; pertanto, la violazione delle citate disposizioni da parte del legislatore regionale determina un vulnus all'art. 117, secondo comma, lett. e ) e m ), Cost. ( Precedenti citati: sentenze n. 8 del 2013, n. 200 del 2012 e n. 164 del 2012 ).

Massima n. 39131

È dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale - promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. e ), Cost. - dell'art. 18 della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015, che stabilisce la previsione di una zonizzazione commerciale negli strumenti urbanistici generali e la necessità di piani attuativi per gli insediamenti commerciali di maggiori dimensioni. La disposizione impugnata dal Governo - correttamente interpretata nel senso che la zonizzazione da essa prevista non si traduca nell'individuazione di aree precluse allo sviluppo di esercizi commerciali in termini assoluti e che le finalità del «dimensionamento della funzione commerciale» e dell'«impatto socio-economico» siano volte alla cura degli interessi di rango costituzionale indicati dalla legge regionale in esame - rientra appieno negli spazi di intervento regionale salvaguardati dall'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, il quale non pone al legislatore regionale divieti assoluti di regolazione delle zone adibite alle attività commerciali attraverso gli strumenti urbanistici, né obblighi assoluti di liberalizzazione, ma, al contrario, consente alle Regioni e agli enti locali la possibilità di prevedere «anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali», purché ciò avvenga «senza discriminazioni tra gli operatori» e a tutela di specifici interessi di adeguato rilievo costituzionale, quali la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali. L'eventualità che, in concreto, la zonizzazione sia utilizzata per proteggere dalla concorrenza gli esercizi esistenti, confinando l'apertura dei nuovi in aree distanti o non competitive, non può quindi farsi risalire alla previsione legislativa censurata, costituendo bensì illegittimo esercizio, in contrasto con essa, del potere amministrativo in campo urbanistico da parte dal singolo Comune, censurabile in sede di giustizia amministrativa. ( Precedenti citati: sentenza n. 104 del 2014, sulla riconducibilità dell'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011 al legittimo esercizio della competenza esclusiva statale in materia di concorrenza e sulla incompatibilità con esso di divieti regionali di insediamento commerciale in determinate zone, se ed in quanto - per la loro assolutezza e sproporzione rispetto alle finalità perseguite - frappongano una barriera discriminatoria all'ingresso nel mercato di nuovi operatori ). Secondo un orientamento della giurisprudenza costituzionale espresso a partire dalla sentenza n. 200 del 2012, una liberalizzazione progressiva e ordinata delle attività economiche - intesa come «razionalizzazione della regolazione» - è compatibile con il mantenimento degli oneri «necessari alla tutela di superiori beni costituzionali» e dunque consente «le regolamentazioni giustificate da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario», che siano adeguate e proporzionate alle finalità pubbliche perseguite, così da garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto con l'utilità sociale e con gli altri principi costituzionali. In questa prospettiva, la giurisprudenza costituzionale non esclude ogni intervento legislativo regionale regolativo delle attività economiche, ma vigila sulla legittimità e proporzionalità degli stessi rispetto al perseguimento di un interesse di rilievo costituzionale. ( Precedenti citati: sentenze n. 200 del 2012, n. 8 del 2013 e n. 105 del 2016; sentenza n. 104 del 2014 ).

Massima n. 39132

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e ), Cost. - l'art. 45 della legge della Regione Puglia n. 24 del 2015, secondo cui i nuovi impianti di distribuzione del carburante devono essere dotati di almeno un prodotto ecocompatibile GPL o metano, a condizione che non vi siano ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi. La disposizione impugnata dal Governo introduce come regola - seppur derogabile in via di eccezione - un obbligo asimmetrico, gravante solo sui nuovi distributori; laddove, invece, l'art. 17, comma 5, del d.l. n. 1 del 2012 pone come regola, a tutela della concorrenza, la libertà d'iniziativa da parte dei singoli distributori, e consente solo in via d'eccezione l'imposizione di obblighi asimmetrici, pur sempre subordinati al rispetto della proporzionalità. L'asimmetria dell'obbligo previsto dalla Regione Puglia determina violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza; la mancanza in esso di caratteri di flessibilità o di transitorietà conduce la Corte ad esprimere una valutazione negativa sulla ragionevolezza e sulla proporzionalità dalla norma regionale impugnata. ( Precedenti citati: sentenza n. 125 del 2014, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale di analoga disposizione della Regione Umbria; sentenza n. 105 del 2016, dichiarativa dell'infondatezza di questione relativa a norma della Regione Lombardia che imponeva un obbligo non asimmetrico e transitorio ). Le previsioni regionali di obblighi asimmetrici determinano violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza, in quanto rendono eccessivamente oneroso l'ingresso di nuovi operatori in un determinato settore di mercato, con correlativa discriminazione concorrenziale tra operatori già presenti e quelli che intendano accedervi. ( Precedente citato: sentenza n. 125 del 2014 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 9, comma 4, 13, comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4, e 45 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (Codice del Commercio);

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117, primo comma, Cost.;

3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma 4, 13, comma 7, lettere a) e c), e 45 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.;

4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2016.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Marta CARTABIA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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