Sentenza n. 38/2025

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

38/2025

Data di deposito

4 aprile 2025

Data di decisione

27 febbraio 2025

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Francesco Viganò

Presidente

AMOROSO

ECLI

ECLI:IT:COST:2025:38

Norme oggetto del giudizio

• art. 104-bis, comma 1, bis.2, decreto legislativo n. 271 del 28 luglio 1989

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 25, comma 1, Costituzione

Massime

Massima n. 46732

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 3 Cost., l’art. 104-bis, comma 1-bis.2, del d.lgs. n. 271 del 1989, limitatamente alle parole «Sull’appello avverso il provvedimento di cui al primo periodo decide, in composizione collegiale, il tribunale di Roma.». La disposizione censurata dal Tribunale di Roma, introducendo una competenza del medesimo Tribunale derogatoria rispetto alla ordinaria competenza del tribunale territoriale per la sola ipotesi in cui il giudice del sequestro di uno stabilimento industriale dichiarato dal Governo di interesse strategico nazionale abbia comunque negato l’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività, dopo l’adozione da parte del Governo delle misure di bilanciamento cui all’art. 104-bis, comma 1-bis.1, quinto periodo, produce un intreccio e una sovrapposizione di competenze tra i due tribunali foriera di ricadute non coerenti con l’obiettivo legislativo di assicurare unitarietà di indirizzi applicativi e specializzazione del giudice competente a valutare la prosecuzione dell’attività produttiva. Né può ritenersi che tale previsione, anziché determinare lo spostamento di competenza censurato, abbia introdotto un nuovo rimedio contro il provvedimento del giudice che abbia disposto l’interruzione dell’attività dello stabilimento o dell’impianto, perché contro il provvedimento di un giudice che escluda o revochi l’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività di qualunque impresa destinataria del sequestro, o che all’opposto autorizzi la prosecuzione dell’attività stessa, non può non ammettersi, in via generale, la possibilità di proporre appello ai sensi dell’art. 322-bis cod. proc. pen. Contrariamente a ciò, l’art. 104-bis, comma 1-bis.2, norme att. cod. proc. pen., attribuisce la competenza al Tribunale di Roma a conoscere dell’appello soltanto contro il provvedimento del giudice che abbia negato l’autorizzazione a proseguire l’attività produttiva, ma non contro l’eventuale provvedimento che tale autorizzazione abbia invece rilasciato; contro quest’ultimo provvedimento resta però ammissibile un appello del pubblico ministero, ai sensi dell’art. 322-bis cod. proc. pen., giungendo così al risultato di stabilire la competenza dell’uno o dell’altro tribunale in sede di appello secundum eventum litis, con un risultato del tutto distonico rispetto a quello di maturare unitarietà di indirizzi applicativi su tutto il territorio nazionale e di mantenere una specializzazione dell’organo giudicante in tutte le decisioni che attengono alla prosecuzione dell’attività produttiva di stabilimenti o impianti in relazione ai quali il Governo abbia dettato specifiche misure di bilanciamento. In secondo luogo, lo spostamento di competenza in esame crea strutturalmente le condizioni per lo svolgimento parallelo di diversi procedimenti di appello, innanzi a diversi tribunali, eventualità problematica nell’ipotesi in cui il provvedimento che vieta la prosecuzione dell’attività nonostante le misure di bilanciamento sia stato adottato dal giudice a seguito di una istanza di revoca, modifica o rivalutazione del sequestro precedentemente disposto. In tal caso, è giocoforza concludere che il provvedimento sia impugnabile presso il Tribunale di Roma nella sola parte in cui vieta la prosecuzione dell’attività e presso il tribunale locale per la parte residua. Il che crea inevitabilmente il rischio di decisioni contrastanti, e comunque non coordinate, aventi a oggetto i medesimi stabilimenti o impianti. In definitiva, la disposizione censurata pregiudica non solo la finalità, perseguita dal legislatore, di garantire l’uniformità degli indirizzi interpretativi in materia e la specializzazione dell’organo giudicante, ma anche l’esigenza di garantire, nell’immediato, decisioni tra loro coerenti rispetto al singolo procedimento cautelare avviato con il sequestro di un determinato impianto o stabilimento. Il che integra un ulteriore vizio di manifesta irragionevolezza. Resta pertanto in vigore il primo periodo, non censurato, che estende la legittimazione attiva a proporre appello cautelare ai soggetti istituzionali ivi menzionati, in presenza delle condizioni indicate dalla disposizione all’esame. Rientra altresì nella discrezionalità del legislatore la possibilità di accentrare la competenza nel rispetto dei principi sin qui richiamati. (Precedenti: S. 105/2024 - mass. 46198; S. 186/2020 - mass. 43203; S. 166/2018 - mass. 40102).

Massima n. 46733

L’espressione «giudice precostituito per legge» intende «il giudice istituito in base a criteri generali fissati in anticipo e non in vista di determinate controversie». Tale principio tutela nel cittadino il diritto a una previa non dubbia conoscenza del giudice competente a decidere, o, ancor più nettamente, il diritto alla certezza che a giudicare non sarà un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto già verificatosi. (Precedenti: S. 88/1962 - mass. 1613; S. 29/1958 - mass. 590).La garanzia del giudice naturale precostituito per legge non è necessariamente violata allorché una legge determini uno spostamento della competenza con effetto anche sui procedimenti in corso, purché in presenza di una serie di presupposti, necessari onde evitare ogni rischio di arbitrio nell’individuazione del nuovo giudice competente. La ragion d’essere di tale garanzia, infatti, è non solo tutelare il consociato contro la prospettiva di un giudice non imparziale, ma anche assicurare l’indipendenza del giudice investito della cognizione di una causa, ponendolo al riparo dalla possibilità che il legislatore o altri giudici lo privino arbitrariamente dei procedimenti già incardinati innanzi a sé. (Precedenti: S. 237/2007 - mass. 31460; S. 268/1987 - mass. 4422; S. 207/1987 - mass. 4337; S. 56/1967 - mass. 4599; O. 112/2002 - mass. 26874).È necessario, a giustificare lo spostamento di competenza del giudice, che esso anzitutto non sia disposto in funzione della sua incidenza in una specifica controversia già insorta, ma avvenga in forza di una legge di portata generale, applicabile a una pluralità indefinita di casi futuri; inoltre, che sia previsto in funzione di esigenze esse stesse di rilievo costituzionale, come, ad esempio, la tutela dell’indipendenza e imparzialità del giudice, l'obiettivo di assicurare la coerenza dei giudicati e il migliore accertamento dei fatti nelle ipotesi di connessione tra procedimenti, o l’opportunità di assicurare l’uniformità della giurisprudenza in relazione a determinate controversie. Infine, è necessario che lo spostamento avvenga in presenza di presupposti delineati in maniera chiara e precisa dalla legge, sì da escludere margini di discrezionalità nell’individuazione del nuovo giudice competente e da assicurare, in tal modo, che anche quest’ultimo giudice possa ritenersi «precostituito» per legge. Per contro, la garanzia in esame è violata da leggi, sia pure di portata generale, che attribuiscano a un organo giurisdizionale il potere di individuare con un proprio provvedimento discrezionale il giudice competente, in relazione a specifici procedimenti già incardinati, o comunque di influire sulla composizione dell’organo giudicante in relazione, ancora, a specifiche controversie già insorte. (Precedenti: S. 117/2012 - mass. 36315; S. 393/2002 - mass. 27267; S. 83/1998 - mass. 23798; S. 168/1976 - mass. 8436; S. 174/1975 - mass. 7937; S. 6/1975 - mass. 7587; S. 117/1972 - mass. 6195; S. 82/1971 - mass. 5554; S. 142/1970 - mass. 5209; S. 15/1970 - mass. 4846; S. 117/1968 - mass. 3015; S. 1/1965 - mass. 2278; S. 110/1963 - mass. 1899; S. 109/1963 - mass. 1898; S. 50/1963 - mass. 1778; S. 88/1962 - mass. 1613; O. 159/2000 - mass. 25334).L’obiettivo di assicurare l’uniformità della giurisprudenza – di indubbio rilievo costituzionale, in relazione al principio di certezza del diritto e alla stessa tutela della parità di trattamento tra i consociati – è idoneo a giustificare deroghe, fissate in via generale dalla legge, alle regole sulla competenza. (Precedenti: S. 7/2025 - mass. 46662; S. 146/2024 - mass. 46355; S. 147/2023 - mass. 45746; S. 110/2023 - mass. 45588).Uno spostamento di competenza con effetto anche sui procedimenti in corso è compatibile con la garanzia del giudice naturale precostituito per legge laddove tale spostamento sia: (a) determinato da una disciplina legislativa di portata generale, (b) motivato da esigenze di rilievo costituzionale, e (c) ancorato a presupposti obiettivi stabiliti dalla legge stessa, così che il giudice che risulta competente possa dirsi anch’esso precostituito per legge, e cioè sia chiaramente individuabile in base alle indicazioni fornite dalla legge.(Nel caso di specie, è dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Tribunale di Roma, sez. undicesima penale, in riferimento all’art. 25, primo comma, Cost., dell’art. 104-bis, comma 1-bis.2, del d.lgs. n. 271 del 1989, che determina uno spostamento della competenza a decidere sull’appello cautelare contro il provvedimento del giudice che abbia negato l’autorizzazione a proseguire l’attività degli stabilimenti industriali dichiarati di interesse strategico nazionale o delle infrastrutture necessarie ad assicurarne la continuità produttiva, nonostante le misure adottate dal Governo. Premesso che un provvedimento del giudice come quello indicato non può essere considerato quale mero atto, di natura sostanzialmente amministrativa, di gestione del bene sequestrato, perché incide in misura macroscopica sull’intero fascio dei diritti limitati dal provvedimento genetico che istituisce il vincolo cautelare, occorre dunque farsi carico della necessità di assicurare un rimedio giurisdizionale effettivo contro di esso. Se, in via ordinaria, quest’ultimo sarebbe impugnabile ex art. 322-bis cod. proc. pen., il rimedio previsto dalla disposizione censurata costituisce lex specialis rispetto alla previsione generale, derogando alla comune disciplina dell’appello cautelare sotto il duplice specifico profilo della legittimazione di ulteriori soggetti istituzionali all’impugnazione e dell’individuazione del giudice competente a conoscere dell’impugnazione nel Tribunale di Roma. Tale effetto discende, però, non già da una legge provvedimento che riguardi lo specifico procedimento cautelare concernente lo stabilimento oggetto del processo a quo, ma da una disciplina generale e astratta, e dunque potenzialmente applicabile a una pluralità indeterminata di casi analoghi, in presenza del presupposto costituito dalla dichiarazione dell’interesse strategico nazionale dello stabilimento o dell’impianto sottoposto a sequestro. L’adozione delle misure di bilanciamento da parte del Governo, e il successivo provvedimento negativo dell’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività, costituiscono dunque i presupposti indicati in via generale e astratta dalla legge, in presenza dei quali si verifica lo spostamento di competenza dal tribunale territoriale al Tribunale di Roma. Con la disposizione in esame il legislatore ha inteso dunque assicurare uniformità di orientamenti interpretativi, da parte del giudice dell’appello cautelare, in una materia che coinvolge interessi strategici di portata nazionale, allorché il Governo si sia assunto direttamente il compito di effettuare il bilanciamento con i contrapposti interessi alla tutela dell’ambiente e della salute, precludendo così ogni rivalutazione da parte del giudice sul merito di tale bilanciamento e l’adozione di soluzioni diverse da quelle stabilite dal Governo. Vero è che la disciplina censurata introduce una deroga all’ordinario criterio dell’allocazione del processo penale presso il locus commissi delicti; nondimeno, l’accentramento della competenza presso il Tribunale di Roma su controversie nelle quali sono direttamente coinvolti interessi strategici nazionali costituisce soluzione la cui logica riproduce quella di varie altre discipline processuali già passate indenni al vaglio di conformità dell’art. 25, primo comma, Cost. Una volta dunque che il Governo abbia esercitato il proprio potere di dettare regole cogenti sulla prosecuzione dell’attività degli stabilimenti o impianti sequestrati, la nuova regola sulla competenza è che ogni successiva controversia, derivante dall’eventuale decisione del giudice che disattenda le indicazioni governative (assumendone, evidentemente, l’illegittimità, ogni sindacato sul merito di tali indicazioni essendogli ormai precluso), rientri nella competenza di un nuovo giudice “precostituito per legge”, ossia il Tribunale di Roma. (Precedenti: S. 105/2024 - mass. 46198; S. 182/2014 - mass. 38047; S. 159/2014 - mass. 37990; S. 237/2007 - mass. 31457; S. 168/2006 - mass. 30358).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 104-bis, comma 1-bis.2, delle Norme di attuazione del codice di procedura penale, limitatamente alle parole «Sull'appello avverso il provvedimento di cui al primo periodo decide, in composizione collegiale, il tribunale di Roma.»;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 104-bis, comma 1-bis.2, norme att. cod. proc. pen., sollevata, in riferimento all'art. 25, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Roma, sezione undicesima penale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 febbraio 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Francesco VIGANÒ, Redattore

Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 aprile 2025

Il Cancelliere

F.to: Igor DI BERNARDINI