Sentenza n. 148/2025

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

148/2025

Data di deposito

15 ottobre 2025

Data di decisione

24 settembre 2025

Esito

Inammissibilità

Tipo di giudizio

GIUDIZIO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE TRA ENTI

Relatore

Maria Rosaria San Giorgio

Presidente

AMOROSO

ECLI

ECLI:IT:COST:2025:148

Parametri

• art. 37, ultimo comma, legge n. 87 del 11 marzo 1953
• art. 20, legge n. 87 del 11 marzo 1953
• art. 51, Costituzione
• art. 122, comma 1, Costituzione
• art. 15, comma 2, statuto regione Sardegna
• art. 2, comma 1, lett. d), legge n. 165 del 2 luglio 2004
• art. 22, Legge statutaria della Regione Sardegna n. 1 del 12 novembre 2013
• art. 7, legge n. 515 del 10 dicembre 1993
• art. 15, legge n. 515 del 10 dicembre 1993

Massime

Massima n. 47086

A norma dell’art. 37, ultimo comma, della legge n. 87 del 1953, gli organi dello Stato, quando sono parte di conflitti di attribuzione tra poteri, possono essere difesi e rappresentati da liberi professionisti abilitati al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori e possono anche limitarsi a comparire e costituirsi personalmente. Tale previsione, pur non direttamente riferita ai giudizi per conflitto di attribuzione fra Stato e regioni, esprime una regola valida anche per questa tipologia di conflitti. (Precedenti: S. 90/2022 - mass. 44698; S. 43/2019 - mass. 41731).Secondo il canone generale dell’art. 20 della legge n. 87 del 1953 nei procedimenti dinanzi alla Corte costituzionale la rappresentanza e la difesa delle parti può essere affidata soltanto ad avvocati abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione (primo comma), con la precisazione che gli organi dello Stato e delle Regioni hanno diritto di intervenire in giudizio (secondo comma) e che il Governo è rappresentato e difeso dall’Avvocato generale dello Stato (terzo comma). In particolare, il secondo comma reca una previsione generale volta a regolare esclusivamente la rappresentanza e difesa nel giudizio davanti alla Corte, stabilendo che per gli organi dello Stato e delle Regioni non è richiesta una difesa professionale, introducendo, anche quanto ai giudizi per conflitto di attribuzione tra Stato e regioni, una deroga alla regola generale del patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato, mantenuta nel processo costituzionale solo per l’intervento in giudizio del Governo. (Precedenti: S. 43/2019 - mass. 41731; S. 163/2005 - mass. 29358; S. 350/1998 - mass. 24219).Il Presidente del Consiglio dei ministri è organo rappresentativo dello Stato, quest’ultimo inteso non come persona giuridica, bensì come sistema ordinamentale complesso e articolato, costituito da organi, con o senza personalità giuridica, ed enti distinti dallo Stato in senso stretto, ma con esso posti in rapporto di strumentalità in vista dell’esercizio, in forme diverse, di tipiche funzioni statali. (Precedenti: S. 259/2019 - mass. 40885; S. 31/2006 - mass. 30118; S. 72/2005 - mass. 29221).

Massima n. 47087

I conflitti di attribuzione tra Stato e regioni, per essere ammissibili, devono essere connotati da tono costituzionale: è necessario, cioè, che il ricorrente lamenti una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali, per effetto di un atto o di un comportamento significante, dotato di efficacia e rilevanza esterna e diretto a esprimere, in modo chiaro e inequivoco, la pretesa di esercitare una data competenza, in modo tale da determinare la menomazione della sfera di attribuzione costituzionale del ricorrente. La lamentata lesione di competenza deriva dunque, immediatamente e direttamente, dall’atto impugnato, per la chiara manifestazione di volontà, in questo rinvenibile, di affermare la propria competenza nell’imporre la decadenza e di relegare quella regionale a mera attività esecutiva. (Precedenti: S. 173/2023 - mass. 45865; S. 22/2020 - mass. 41464; S. 28/2018 - mass. 39827; S. 137/2014 - mass. 37944: O. 175/2020 - mass. 42349).La pendenza di un giudizio dinanzi all’autorità giurisdizionale avente come oggetto il medesimo atto impugnato in sede di conflitto di attribuzione fra enti non comporta l’inammissibilità del conflitto, ove sussista il tono costituzionale. Per le stesse ragioni non rivestono rilievo nemmeno le vicende giurisdizionali successive, inerenti al passaggio in giudicato, o meno, della sentenza di primo grado. (Precedente: S. 259/2019 - mass. 40885).

Massima n. 47088

I Collegi regionali di garanzia elettorale sono stati strutturati (ex art. 13 della legge n. 515 del 1993) secondo uno schema non inedito, che vede in materia elettorale la costituzione di organi amministrativi presso il giudice ordinario, senza che ciò abbia comportato che essi siano inseriti nell’apparato giudiziario, evidente risultando la carenza, sia sotto il profilo funzionale sia sotto quello strutturale, di un nesso organico di compenetrazione istituzionale che consenta di ritenere che essi costituiscano sezioni specializzate degli uffici giudiziari presso cui sono istituiti. Nondimeno, i Collegi risultano costituiti in modo da assicurare una certa indipendenza e chiamati ad applicare in modo obiettivo una regola giuridica: la legge n. 515 del 1993 ha infatti inteso accentuare le caratteristiche di terzietà nella fase procedimentale del controllo nella delicata materia delle spese della campagna elettorale. Poiché è escluso che gli organi de quibus siano appartenenti all’apparato giudiziario, deve parimenti escludersi che essi, in quanto autorità amministrative, siano incardinati presso il Ministero della giustizia. Essi, piuttosto, proprio per la natura dell’attività svolta, costituiscono un’autorità autonoma e dotata del carattere dell’indipendenza dall’esecutivo, che si avvale di professionalità non appartenenti ad uffici ministeriali (magistrati, dottori commercialisti e professori universitari), la cui nomina è rimessa al Presidente del Collegio medesimo e non al Ministro o ad altro funzionario ministeriale. Le funzioni svolte dal Collegio, del resto, non sono proprie del Ministero della giustizia. La natura statale del Collegio regionale di garanzia elettorale trova un’indiretta conferma nella disciplina relativa alla sua organizzazione e al suo funzionamento, che prevede la costituzione dei Collegi presso gli uffici del giudice ordinario e la loro composizione mediante il coinvolgimento di alcune professionalità (magistrati) il cui rapporto di lavoro è pacificamente radicato presso l’amministrazione dello Stato. Non meno decisiva è la funzione svolta, che esprime un’esigenza unitaria dell’ordinamento, quella di sovrintendere al corretto svolgimento delle campagne elettorali al fine di assicurare la trasparenza e la legittimità delle operazioni di voto. (Precedente: S. 387/1996 - mass. 22960). L’attività di controllo demandata ai Collegi regionali di garanzia elettorale, in quanto funzionale alla corretta e oggettiva applicazione di norme riferite anche all’eleggibilità dei candidati, impatta con l’esercizio del fondamentale diritto di elettorato passivo, protetto dall’art. 51 Cost., il quale può sopportare solo quelle limitazioni che consentano di mantenere un delicato punto di equilibrio con il diritto di elettorato attivo e gli interessi riconducibili alla genuinità della competizione elettorale e alla generale democraticità delle istituzioni, limitazioni che, come tali, anziché soggiacere a discipline variamente articolate nel territorio di diverse regioni, necessariamente abbisognano di una regolamentazione ispirata a principi unitari. (Precedente: S. 64/2025 - mass. 46866). Il Collegio regionale di garanzia elettorale, in quanto organo che ha emanato l’atto oggetto del giudizio costituzionale (in particolare: conflitto di attribuzione tra enti) e che si distingue e non è dipendente dal Governo, si configura una parte necessaria, che va messa nelle condizioni di fare valere le ragioni della legittimità dell’atto impugnato, da essa adottato, in via autonoma dal resistente Presidente del Consiglio dei ministri (Precedenti: S. 43/2019 - mass. 41731; S. 252/2013 - mass. 37406). (Nel caso di specie, è dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Regione autonoma Sardegna nei confronti del Ministero della giustizia avverso la ordinanza-ingiunzione del 20 dicembre 2024 del Collegio regionale di garanzia elettorale istituito presso la Corte d’appello di Cagliari, con cui si è affermato, nella motivazione, che si impone la decadenza dalla carica del candidato eletto. Il Ministro della giustizia è stato irritualmente chiamato in giudizio, perché privo di legittimazione passiva. Fermo restando che esso non può, in linea di principio, essere parte di un conflitto tra Stato e regioni, non pare dubbio, nel caso di specie, che l’atto impugnato è stato emanato da un’autorità, il Collegio regionale di garanzia elettorale istituito presso la Corte d’appello di Cagliari, che si distingue dal Governo e non è dipendente da esso). (Precedente: S. 198/2017 - mass. 39394).

Massima n. 47089

L’esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni in ambiti, pur ad esse affidati in via primaria, che concernano la ineleggibilità e la incompatibilità alle cariche elettive incontra necessariamente il limite del rispetto del principio di eguaglianza specificamente sancito in materia dall’art. 51 Cost. Discipline legislative differenziate possono essere ammissibili solo in presenza di particolari situazioni ambientali o condizioni locali del tutto peculiari o eccezionali, ossia in presenza di situazioni concernenti categorie di soggetti, le quali siano esclusive per la regione ad autonomia speciale, ovvero si presentino diverse, messe a raffronto con quelle proprie delle stesse categorie di soggetti nel restante territorio nazionale, o, ancora, solo per particolari categorie di soggetti che siano esclusive della Regione. (Precedenti: S. 60/2023 - mass. 45490; S. 143/2010 - mass. 34595). La disciplina regionale d’accesso alle cariche elettive deve essere strettamente conforme ai principi della legislazione statale, a causa della esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale, venendo in considerazione un diritto, quello di elettorato passivo protetto dall’art. 51 Cost., che assurge a diritto politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità (ex art. 2 della Costituzione) e che, come tale, può essere unicamente disciplinato da leggi generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare altri interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali, senza porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino, qualunque sia la regione o il luogo di appartenenza. (Precedenti: S. 143/2010 - mass. 34595; S. 288/2007 - mass. 31579; S. 235/1988 - mass. 10490). Rispetto al fondamentale diritto di elettorato passivo, la eleggibilità costituisce la regola, mentre la ineleggibilità rappresenta una eccezione; sicché le norme che disciplinano quest’ultima sono di stretta interpretazione. Ciò impone una lettura rigorosa delle norme vigenti (art. 15 della legge n. 515 del 1993), nel senso che le cause di ineleggibilità (e di conseguente decadenza dalla carica elettiva) sono unicamente quelle ivi delineate in modo certo ed esplicito. (Precedenti: S. 131/2025 - mass. 46994; S. 120/2013 - mass. 37117; S. 25/2008 - mass. 32101; S. 306/2003 - mass. 28129). (Nel caso di specie, è dichiarato che non spettava allo Stato e, per esso, al Collegio regionale di garanzia elettorale istituito presso la Corte d’appello di Cagliari, di affermare, nella motivazione della ordinanza-ingiunzione del 20 dicembre 2024, che «si impone la decadenza dalla carica del candidato eletto» e, per l’effetto, di disporre «la trasmissione della presente ordinanza/ingiunzione al Presidente del Consiglio Regionale per quanto di Sua competenza in ordine all’adozione del provvedimento di decadenza di Todde Alessandra dalla carica di Presidente della Regione Sardegna»; ed è annullata, per l’effetto, la suddetta ordinanza-ingiunzione in parte qua. Il vincolo della necessaria armonia con la Costituzione orienta la disciplina regionale verso le previsioni dettate dall’art. 122, primo comma, Cost., secondo cui i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali, sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica. Tra questi, c’è quello, valente anche per la Regione autonoma Sardegna, previsto dall’art. 2, comma 1, lett. d, della legge n. 165 del 2004, che attribuisce ai Consigli regionali la competenza a decidere sulle cause di ineleggibilità dei propri componenti e del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto. In attuazione dell’art. 15, secondo comma, del proprio statuto di autonomia, la Regione autonoma Sardegna è intervenuta a disciplinare la materia delle ineleggibilità e delle incompatibilità con l’art. 22 della legge statut. n. 1 del 2013, il cui comma 2 ha formato oggetto di interpretazione autentica con riguardo al regime delle sole incompatibilità, per cui, quanto ai casi di ineleggibilità, spetta all’interprete farsi carico di intendere correttamente il senso del rinvio alle «leggi statali», il quale, per l’oggettiva sua ampiezza, suggerisce che intenda richiamare tutte le leggi statali che prevedono cause speciali di ineleggibilità: in queste ipotesi speciali vanno annoverate anche quelle oggetto della legge n. 515 del 1993, tra cui le norme sulle spese della campagna elettorale dettate dai suoi artt. 7 e 15. Pertanto, nella Regione autonoma Sardegna, per scelta del legislatore regionale statutario, è operante l’intero apparato di controllo chiamato ad assicurare la corretta applicazione del regime sulla pubblicità e sul controllo delle spese elettorali, costruito intorno all’istituzione dei Collegi regionali di garanzia elettorale. Proprio grazie al richiamo effettuato dall’indicato art. 22, comma 2, sono perciò operativi, anche per le elezioni regionali sarde, gli strumenti che la legge n. 515 del 1993 ha approntato per garantire la genuinità e l’autenticità del formarsi della volontà del corpo elettorale, in una con la libertà di voto degli elettori. Nel caso di specie, invece, l’agire del Collegio regionale di garanzia elettorale è stato difforme dalle previsioni della legge n. 515 del 1993, e non in linea con lo spirito della stessa legge. L’ordinanza-ingiunzione ha infatti ritenuto di rinvenire un’ipotesi decadenziale, imponendola come vincolo per il Consiglio regionale, in fattispecie determinate – quali: mancata nomina di un mandatario elettorale avente il compito di raccogliere i fondi della campagna elettorale; mancata accensione di un conto corrente unico, dedicato a tutte le operazioni patrimoniali concernenti la campagna elettorale; avvenuta produzione di una dichiarazione sulle spese sostenute, con relativo rendiconto, caratterizzata da diverse non conformità –, nessuna delle quali, pur grave, è specificamente individuata dall’art. 15 della legge n. 515 del 1993 come ipotesi di decadenza. Conseguentemente, la predetta ordinanza-ingiunzione deve essere annullata in parte qua. Resta impregiudicata la questione relativa alla possibilità di riqualificazione dei fatti, che è rimessa al giudice civile, competente per il giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra enti indicato in epigrafe, promosso dalla Regione autonoma della Sardegna nei confronti del Ministro della giustizia;

2) dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, al Collegio regionale di garanzia elettorale istituito presso la Corte d'appello di Cagliari, di affermare, nella motivazione della ordinanza-ingiunzione del 20 dicembre 2024, che «si impone la decadenza dalla carica del candidato eletto» e, per l'effetto, di disporre «la trasmissione della presente ordinanza/ingiunzione al Presidente del Consiglio Regionale per quanto di Sua competenza in ordine all'adozione del provvedimento di decadenza di Todde Alessandra dalla carica di Presidente della Regione Sardegna»;

3) annulla, per l'effetto, la suddetta ordinanza-ingiunzione in parte qua.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 settembre 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattrice

Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 ottobre 2025

Il Cancelliere

F.to: Valeria EMMA