Sentenza n. 147/2023

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

147/2023

Data di deposito

18 luglio 2023

Data di decisione

8 marzo 2023

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Filippo Patroni Griffi

Presidente

SCIARRA

ECLI

ECLI:IT:COST:2023:147

Norme oggetto del giudizio

• art. 12, comma 11, legge della Regione siciliana n. 13 del 25 maggio 2022
• art. 13, comma 32, legge della Regione siciliana n. 13 del 25 maggio 2022
• art. 2, comma 1, lett. b), legge della Regione siciliana n. 2 del 18 marzo 2022
• art. 5, comma 1, lett. d), numero 4, legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016
• art. 5, comma 1, lett. d), numero 1, legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016
• art. 13, comma 15, lett. b), numero 1, legge della Regione siciliana n. 13 del 25 maggio 2022
• art. 1, comma 4, legge della Regione siciliana n. 15 del 29 novembre 2005
• art. 13, comma 90, legge della Regione siciliana n. 13 del 25 maggio 2022
• art. 54, comma 6, legge della Regione siciliana n. 19 del 13 agosto 2020
• art. 13, comma 93, legge della Regione siciliana n. 13 del 25 maggio 2022
• art. 49, comma 2, legge della Regione siciliana n. 16 del 11 agosto 2017

Parametri

• art. 14, statuto regione Sicilia
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 27, legge n. 87 del 11 marzo 1957
• art. 9, Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. m), Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione
• art. 117, comma 1, Costituzione

Massime

Massima n. 45743

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 14 dello statuto della Regione Siciliana, l’art. 12, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, che consente di applicare il regime transitorio di cui all’art. 182, comma 3-bis, cod. beni culturali – secondo cui è possibile ottenere l’autorizzazione paesaggistica postuma purché la relativa domanda sia stata presentata prima del 30 aprile 2004 – anche ad ipotesi ulteriori. La disposizione impugnata dal Governo consente, in tal modo, di ottenere la citata autorizzazione in ipotesi diverse da quelle, ristrettissime e tassative, di cui agli artt. 146 e 167 cod. beni culturali. (Precedenti: S. 90/23 – mass. 45508; S. 201/2021 – mass. 44229).

Massima n. 45744

Il recupero volumetrico a fini abitativi persegue interessi ambientali certamente apprezzabili, quali la riduzione del consumo di suolo e l’efficientamento energetico. Tuttavia, normative di tal fatta devono essere necessariamente eccezionali e transitorie, poiché una generalizzata possibilità di tale recupero aumenta in maniera esponenziale il numero degli interventi assentibili e può anche incentivare interventi difformi dai piani urbanistici, in contraddizione con i citati obiettivi. ( Precedenti: S. 17/ 2023 – mass. 45330; S. 54/2021 ). Quando una dichiarazione di illegittimità costituzionale colpisce una disposizione di mera abrogazione si determina la riviviscenza della disposizione abrogata. ( Precedenti: S. 135/2022 –mass. 44992; S. 126/2022 – mass. 44777; S. 220/2021 – mass. 44293 ). (Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. in relazione al principio della pianificazione urbanistica, l’art. 13, comma 32, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022 che dispone l’abrogazione dell’art. 2, comma 1, lett. b , della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022, il quale – modificando l’art. 5, comma 1, lett. d , n. 4, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, come introdotto dalla legge reg. Siciliana n. 23 del 2021 – consentiva di effettuare gli interventi di recupero volumetrico ai fini abitativi soltanto di pertinenze, locali accessori, interrati, seminterrati e ammezzati già «esistenti alla data di entrata in vigore» della legge regionale del 2016. La disposizione impugnata dal Governo consente detto recupero per immobili venuti a esistenza in ogni tempo e, finanche, non ancora esistenti, compromettendo il principio del necessario rispetto della previa pianificazione urbanistica; la stessa, infatti, oblitera tanto le valutazioni a monte sul carico urbanistico delle edificazioni operata dalla pianificazione comunale, quanto quelle a valle poste in essere con i procedimenti autorizzatori edilizi. La dichiarazione di illegittimità costituzionale di detta norma abrogatrice determina la riviviscenza dell’abrogato art. 2, comma 1, lett. b , della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022, per cui l’operatività dell’art. 5, comma 1, lett. d , n. 4, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 è di nuovo circoscritta agli immobili esistenti alla data della sua entrata in vigore). ( Precedente: S. 90/2023 – mass. 45521 ).

Massima n. 45745

È dichiarato, in via consequenziale ai sensi dell’art. 27 della legge n. 87 del 1953, costituzionalmente illegittimo in via parziale l’art. 5, comma 1, lett. d ), n. 1), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, come modificato dall’art. 13, comma 58, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, che consente di effettuare gli interventi di recupero volumetrico ai fini abitativi di pertinenze, locali accessori, interrati, seminterrati e ammezzati esistenti alla data del 30 giugno 2023. Tale norma, già di per sé in contrasto con il principio della pianificazione urbanistica per le stesse motivazioni della disposizione impugnata, determina, inoltre, a seguito della riviviscenza dell’art. 2, comma 1, lett. b ), della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022 (che consente il detto recupero solo per immobili già esistenti alla data di entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016), una contraddizione interna al tessuto normativo di cui all’art. 5 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016. Il che, oltre a minare la certezza del diritto, rendendo oscuro agli operatori giuridici l’ambito di operatività temporale della normativa regionale, frustrerebbe la stessa dichiarazione d’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.

Massima n. 45746

Il succedersi di plurime, frammentarie e contraddittorie modifiche legislative di testi normativi – tanto più se già oggetto d’impugnazione da parte del Governo e in attesa dello scrutinio di legittimità costituzionale – rende la legislazione caotica e di difficile intellegibilità per i cittadini e gli operatori giuridici, con possibili ricadute sulla ragionevolezza stessa delle disposizioni, se foriere di intollerabile incertezza nella loro applicazione concreta. Il che è ancor più allarmante in materie – quali quella dell’edilizia e dell’urbanistica – che hanno un chiaro rilievo sul piano economico e ricadute su interessi costituzionali di primario rilievo quali l’ambiente e il paesaggio. ( Precedenti: S. 110/2023 – mass. 45588; S. 76/2023 – mass. 45547 )

Massima n. 45747

I piani di utilizzo delle aree demaniali marittime (PUDM) – la cui adozione è imposta alle regioni dall’art. 6 del d.l. n. 400 del 1993, come conv., – svolgono un’essenziale funzione non solo di regolamentazione della concorrenza e della gestione economica del litorale marino, ma anche di tutela dell’ambiente e del paesaggio, garantendone tra l’altro la fruizione comune anche al di fuori degli stabilimenti balneari. ( Precedente: S. 108/2022 – mass. 44811 ).

Massima n. 45748

Il compiuto sviluppo della pianificazione paesaggistica è un valore imprescindibile, espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme di tutela, conservazione e trasformazione del territorio, richiedendo la tutela del paesaggio e dell’ambiente di cui all’art. 9 Cost. una visione d’insieme delle aree da tutelare e dei contesti in cui le medesime sono inserite. ( Precedenti: S. 187/ 2022 – mass. 44957; S. 221/2022 – mass. 45132; S. 192/2022 – mass. 45031 ). (Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 14 dello statuto della Regione Siciliana, l’art. 13, comma 15, lett. b , n. 1, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022 che – modificando l’art. 1 della legge reg. Siciliana n. 15 del 2005, che regola l’esercizio di attività nei beni demaniali marittimi – consente, in assenza di piani di utilizzo delle aree demaniali marittime e di piano paesaggistico, la realizzazione, entro 150 metri dalla battigia, di opere che, pur non previste nei PUDM, siano realizzate «nell’ambito di stabilimenti balneari autorizzati su terreni privati». La disposizione impugnata dal Governo – nel consentire, allo stesso tempo, la realizzazione di opere che possono determinare il consolidamento di situazioni tali da ostacolare il compiuto sviluppo della pianificazione paesaggistica nonché il consumo delle fasce costiere, paesaggisticamente vincolate, con interventi parcellizzati – viola il principio della necessaria pianificazione dei beni sottoposti a vincolo paesaggistico, che è norma fondamentale di riforma economico-sociale).

Massima n. 45749

La disciplina delle misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai comuni è principio fondamentale nella materia «governo del territorio», incidendo tanto sui tempi dell’attività edificatoria quanto sulla salvaguardia degli assetti urbanistici in itinere e dell’ordinato assetto del territorio. ( Precedente: S. 102/2013 ). L’art. 12, comma 3, t.u. edilizia [nel disciplinare le misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai comuni] esprime il principio secondo cui le amministrazioni debbono definire in tempi congrui l’iter procedimentale conseguente all’adozione degli strumenti urbanistici generali, con il loro tempestivo invio agli organi deputati alla loro approvazione. ( Precedente: S. 102/2013 ). L’istituto delle misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai comuni, dettata dall’art. 12, comma 3, t.u. edilizia, è volto a contemperare interessi contrapposti: da un lato, l’interesse pubblico a che, nelle more dell’approvazione definitiva dello strumento urbanistico, non siano realizzati interventi edilizi che comportino una modificazione del territorio tale da rendere difficile o impossibile l’attuazione del nuovo piano non ancora approvato; dall’altro, l’interesse del privato a vedere esaminata dal comune la sua richiesta di permesso di costruire, che è conforme allo strumento urbanistico vigente ma non anche a quello non ancora approvato, che potrebbe anche non entrare mai in vigore. La ratio della disciplina è, pertanto, quella di evitare che la mancata approvazione da parte delle regioni di eventuali previsioni di non edificabilità previste dal piano in vigore consenta ai proprietari delle aree interessate di realizzare, nel periodo intercorrente tra la predisposizione di un nuovo piano e la sua approvazione, nuove costruzioni, in tal modo eludendo le previsioni contenute nel progettato nuovo piano. ( Precedente: S. 102/2013 ). (Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Governo in riferimento agli artt. 9 e 117, commi primo e secondo, lett. m ed s , Cost., nonché all’art. 14 dello statuto della Regione Siciliana, dell’art. 13, comma 90, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022 che, modificando l’art. 54, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, prevede che le misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai comuni, e vigenti alla data di entrata in vigore di quest’ultima, siano prorogate fino alla data di entrata in vigore del Piano territoriale regionale, e comunque «non oltre tre anni», anziché cinque, dalla loro entrata in vigore. Il Governo fonda le censure sull’erroneo presupposto che la disposizione impugnata disponga i termini di durata di ogni misura di salvaguardia sul territorio siciliano né considera l’interazione tra le diverse disposizioni regionali che regolano, invece, la materia. Nella Regione convivono, infatti, due discipline: ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, trova applicazione l’art. 12, comma 3, t.u. edilizia mentre la disposizione impugnata reca una norma transitoria che concerne soltanto le misure già efficaci alla data di entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020 e che, peraltro, non si discosta dalla normativa statale, limite alla potestà legislativa della Regione Siciliana).

Massima n. 45750

La disciplina statale inerente ai titoli abilitativi non solo è riconducibile ai principi fondamentali della materia «governo del territorio», ma deve altresì qualificarsi come espressione di norme fondamentali di riforma economico-sociale, in quanto tale condizionante la potestà legislativa primaria delle regioni a statuto speciale. ( Precedenti: S. 90/2023; S. 245/2021 – mass. 44364 ) La durata dei titoli abilitativi, prevista dal t.u. edilizia, principio fondamentale della materia «governo del territorio», individua un punto di equilibrio fra i contrapposti interessi oggetto di tutela, inerenti alla realizzazione di interventi di trasformazione del territorio compatibili con la tutela dell’ambiente e dell’ordinato sviluppo urbanistico. Al legislatore statale spetta stabilire il regime ordinario concernente i termini di inizio e ultimazione dei lavori – comprensivo della possibilità di richiedere proroghe – nonché incidere eccezionalmente sullo stesso, laddove esigenze temporanee ne consiglino una diversa durata. ( Precedente: S. 245/2021 ). (Nel caso di specie, è dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 14 dello statuto della Regione Siciliana, l’art. 13, comma 93, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022 che, modificando il termine previsto dalla legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, ha prorogato, dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2025, il termine di ultimazione dei lavori rispetto ai quali i permessi di costruire siano stati rilasciati prima della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 e per i quali sia stato già comunicato l’inizio dei lavori. La disposizione impugnata dal Governo, espressiva della potestà legislativa esclusiva in materia di «urbanistica» e «tutela del paesaggio», è radicalmente incoerente rispetto alla normativa statale, espressiva di norme fondamentali di riforma economico-sociale. La stessa, infatti – diversamente rispetto alle normative nazionali eccezionali che hanno inciso sulla durata dei permessi di costruire, in ragione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 – individua una data identica per tutti i permessi interessati dalla proroga, incidendo sul principio per cui è lo stesso permesso che, in concreto, stabilisce i termini di inizio e ultimazione dei lavori; la proroga, inoltre, opera ex lege , presentandosi eccentrica rispetto sia alla normativa statale sia al regime ordinario regionale. Infine, concernendo l’ultimazione di lavori previsti da permessi rilasciati prima della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, e già più volte prorogati, la proroga può riguardare anche permessi che abbiano un’efficacia temporale più che decennale, ben più ampia della durata di analoghi permessi sul resto del territorio nazionale) ( Precedente: S. 245/2021 – mass. 44365 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe;

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 11, della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilità regionale 2022-2024);

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 15, lettera b), numero 1), della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022;

3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 32, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022;

4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 93, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022;

5) dichiara in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera d), numero 1), della legge della Regione Siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380), come modificato dall'art. 13, comma 58, della legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni varie), limitatamente alle parole «alla data del 30 giugno 2023» e «alla medesima data»;

6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 90, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117, commi primo e secondo, lettere m) ed s), della Costituzione, nonché all'art. 14 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2023.

F.to:

Silvana SCIARRA, Presidente

Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore

Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2023

Il Cancelliere

F.to: Valeria EMMA

Testo integrale

Per le sentenze della Corte costituzionale anteriori al 2025 LexTools pubblica massime, norme e dispositivo. Il testo integrale è sul sito della Corte costituzionale.