Sentenza n. 89/2017

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

89/2017

Data di deposito

27 aprile 2017

Data di decisione

22 marzo 2017

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Aldo Carosi

Presidente

LATTANZI

ECLI

ECLI:IT:COST:2017:89

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 1, legge della Regione Abruzzo n. 3 del 10 gennaio 2013
• art. 4, comma 1, legge della Regione Abruzzo n. 3 del 10 gennaio 2013
• art. 7, comma 1, legge della Regione Abruzzo n. 2 del 10 gennaio 2013
• art. 7, comma 2, legge della Regione Abruzzo n. 2 del 10 gennaio 2013
• art. 7, comma 3, legge della Regione Abruzzo n. 2 del 10 gennaio 2013
• art. 11, legge della Regione Abruzzo n. 3 del 10 gennaio 2013
• art. 15, comma 3, legge della Regione Abruzzo n. 3 del 10 gennaio 2013
• art. 16, legge della Regione Abruzzo n. 20 del 16 luglio 2013
• art. 1, legge della Regione Abruzzo n. 3 del 10 gennaio 2013
• art. 4, legge della Regione Abruzzo n. 3 del 10 gennaio 2013

Parametri

• art. 81, comma 4, Costituzione
• art. 16, legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012
• art. 119, comma 6, Costituzione
• art. 27, legge n. 87 del 11 marzo 1953

Massime

Massima n. 41961

Nel procedimento di parificazione del bilancio, anche delle Regioni a statuto ordinario, ricorrono le condizioni in presenza delle quali la Corte dei conti è legittimata a sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale avverso le disposizioni che determinano, nell'articolazione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri economico-finanziari e dagli altri precetti costituzionali che custodiscono la sana gestione finanziaria. ( Precedenti citati: sentenze n. 181 del 2015, n. 40 del 2014, n. 213 del 2008, n. 244 del 1995 e n. 226 del 1976 ). Le condizioni che legittimano la Corte dei conti, in sede di giudizio di parifica, a sollevare questioni di legittimità costituzionale in via incidentale sono le seguenti: l'applicazione di parametri normativi, comprovata dall'esito dicotomico del procedimento, nel senso di ammettere od escludere dalla parifica le singole partite di spesa e di entrata che compongono il bilancio; la giustiziabilità del provvedimento in relazione a situazioni soggettive dell'ente territoriale eventualmente coinvolte: infatti avverso le delibere della sezione regionale di controllo è ammessa l'impugnazione alle Sezioni riunite in speciale composizione; il pieno contraddittorio sia nell'ambito del giudizio di parifica esercitato dalla sezione di controllo della Corte dei conti sia nell'eventuale giudizio ad istanza di parte, qualora quest'ultimo venga avviato dall'ente territoriale cui si rivolge la parifica. In entrambe le ipotesi è contemplato anche il coinvolgimento del pubblico ministero a tutela dell'interesse generale oggettivo della regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell'ente territoriale. In definitiva, anche nel procedimento di parifica è garantita la possibilità che gli interessi ed il punto di vista dell'amministrazione, nelle sue varie articolazioni, siano fatti valere nel corso del procedimento. D'altronde, sul piano sostanziale, il riconoscimento di tale legittimazione si giustifica anche con l'esigenza di ammettere al sindacato della Corte costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte. ( Precedenti citati: sentenze n. 40 del 2014, sull'esito dicotomico dei controlli di legittimità-regolarità sui bilanci degli enti territoriali, n. 226 del 1976 ). La parifica della Corte dei conti, pur non essendo un procedimento giurisdizionale in senso stretto, è, sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale, piuttosto che assimilabile a quella amministrativa, risolvendosi nel valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto alle norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico. Il controllo effettuato dalla Corte dei conti è un controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè preordinato a tutela del diritto oggettivo. ( Precedente citato: sentenza n. 181 del 2015 ).

Massima n. 41962

Sono ammissibili, sia sotto il profilo della legittimazione del ricorrente, sia sotto il profilo della rilevanza e della non manifesta infondatezza, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2013; degli artt. 1, comma 1, 4, comma 1, 11, 15, comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013; e dell'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 20 del 2013, sollevate dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 119, sesto comma, Cost., nel giudizio di parificazione del rendiconto generale dell'esercizio finanziario 2013 della Regione Abruzzo. Il rimettente espone analiticamente i motivi per cui le disposizioni censurate lo costringerebbero a parificare partite di spesa, la cui natura ed allocazione non sarebbero conformi ai parametri costituzionali richiamati.

Massima n. 41963

Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso, in via incidentale, dalla Corte dei conti, sez. reg di controllo in sede di parifica del rendiconto generale del bilancio della Regione Abruzzo del 2013, non è accolta la richiesta, formulata dalla medesima Regione, di dichiarare cessata la materia del contendere a seguito della sopravvenienza della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017. Trattandosi di un giudizio in via incidentale, la normativa sopravvenuta potrebbe, al più, venire in rilievo ai fini della restituzione degli atti al rimettente per un nuovo vaglio delle questioni sollevate; evenienza, quest'ultima, comunque da escludersi, dal momento che lo ius superveniens, da un canto, non ha inciso sulle disposizioni censurate e, dall'altro, produce meccanismi contabili elusivi dei precetti evocati in giudizio. ( Precedenti citati: ordinanze n. 230 del 2016 e n. 258 del 2016 ).

Massima n. 41964

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza costituzionale i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione permangono anche se quest'ultimo non è capiente a sufficienza o è negativo, dovendo l'ente ottemperare a tali vincoli attraverso il reperimento delle risorse necessarie per finanziare gli obiettivi. ( Precedenti citati: sentenze n. 192 del 2012 e n. 70 del 2012 ). La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che le economie, in quanto tali, non possono essere rappresentate nella parte passiva del bilancio e nelle componenti negative che determinano il risultato di amministrazione, il quale, al contrario, si deve giovare - per tale naturale effetto matematico - di un incremento pari all'economia realizzata. Solo in caso di mancato raggiungimento dell'obiettivo cui è sotteso il vincolo - e solo ai fini del suo ulteriore perseguimento - è consentito mantenere (ove a ciò non osti ulteriormente l'obbligo di restituzione dei fondi non tempestivamente impiegati, erogati all'ente pubblico per il raggiungimento di uno scopo infungibile ed immodificabile, come ad esempio accade per alcuni fondi europei) le somme residue - a suo tempo riscosse o comunque accertate nelle forme di legge - quale quota vincolata del risultato d'amministrazione. La devoluzione delle economie pregresse di bilancio al nuovo obiettivo è consentita solo quando la legge istituiva dell'originario vincolo, oppure il principio contabile che riguarda il "risultato di amministrazione", di cui all'allegato 4/2, punto 9.2. del d.lgs. n. 118 del 2011, prevedono tale possibilità. Il richiamato principio contabile si connota inoltre dell'ulteriore regola generale secondo cui le attività confluite nel risultato di amministrazione possono essere impiegate nell'esercizio successivo solo «se l'ente non ha rinviato la copertura del disavanzo di amministrazione negli esercizi successivi, [ed] ha provveduto nel corso dell'esercizio alla copertura di tutti gli eventuali debiti fuori bilancio» (allegato 4/2, punto 9.2). Da ciò deriva che non può considerarsi vincolato un fondo prelevato da una pregressa iniziativa ormai conclusa e "riprogrammato" in esercizi successivi per nuovi e diversi obiettivi. ( Precedente citato: sentenza n. 184 del 2016 ). Il principio di tutela degli equilibri di bilancio contenuto nell'art. 81, quarto [ora terzo] comma, Cost., impedisce di estrapolare dalle risultanze degli esercizi precedenti singole partite ai fini della loro applicazione al bilancio successivo. Si tratta di una regola posta a presidio della sana gestione finanziaria, dal momento che la sottrazione di componenti attive dall'aggregato complessivo (il quale determina il risultato di amministrazione), effettuata senza la previa verifica di sussistenza dell'avanzo, può aggravare gli eventuali saldi negativi del conto consuntivo. Essa viene infatti a ridurre il saldo economico (risultante dall'aggregato complessivo costituito dai residui attivi, dai residui passivi e dal fondo di cassa) in misura pari alla risorsa sottratta per la reiscrizione nell'esercizio successivo. ( Precedente citato: sentenza n. 192 del 2012 ).

Massima n. 41965

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., l'art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2013, che consente di finanziarie, con pretese economie risalenti a pregressi esercizi, nuovi obiettivi di spesa senza che trovino copertura finanziaria e giuridica, sia alla luce dell'indebita iscrizione dell'avanzo di amministrazione, sia in ragione dell'assenza di un autentico vincolo di destinazione. L'irrituale "riprogrammazione" di alcune economie realizzate negli esercizi precedenti, realizzata dalla norma regionale censurata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo in sede di parifica, viene concretamente a collidere con il principio di equilibrio di bilancio, incrementando indebitamente la spesa e, conseguentemente, i preesistenti squilibri.

Massima n. 41966

Sono dichiarati costituzionalmente illegittimi, per violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., gli artt. 1, comma 1, e 4, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013, che, come disposto dal successivo art. 11, rispettivamente includono, nei totali generali delle entrate e delle spese del bilancio regionale per l'esercizio 2013, l'iscrizione del saldo finanziario positivo presunto e delle correlate economie riprogrammate, ai sensi dell'art. 7, commi 1, 2 e 3 della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2013. Le norme censurate dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo in sede di giudizio di parifica, consentendo l'espansione dei conseguenti oneri finanziari oltre i limiti consentiti, violano il parametro costituzionale evocato.

Massima n. 41967

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., l'art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013, che dispone l'iscrizione, nel totale generale delle entrate, della voce «avanzo di amministrazione presunto», a copertura delle somme di cui all'art. 7, commi l, 2 e 3, della legge Reg. Abruzzo n. 2 del 2013, anch'esso dichiarato costituzionalmente illegittimo, reiscritte nella competenza dello stato di previsione della spesa. La norma censurata dalla Corte dei conti in sede di giudizio di parifica consente l'incremento della spesa complessiva, con conseguente sforamento della facoltà di spesa consentite alla Regione

Massima n. 41968

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., l'art. 15, comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013, che prescrive l'iscrizione, nello stato di previsione della spesa, delle economie riprogrammate previste nella tabella di cui al precedente art. 11, anch'esso dichiarato costituzionalmente illegittimo. La norma censurata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo in sede di giudizio di parifica, determina così l'incremento della spesa complessiva, con conseguente sforamento della facoltà di spesa consentita alla Regione.

Massima n. 41969

L'assenza di una inscindibile connessione tra gli artt. 1, comma 1, 4, comma 1, 11 e 15, comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013, e l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 20 del 2013, n. 20 - oggetto di un giudizio incidentale di legittimità costituzionale promosso dalla Corte dei conti in sede di parifica del bilancio regionale 2013 - e quelle dichiarate illegittime, in un giudizio in via di azione, con la sentenza n. 241 del 2013, giustifica, da un lato, che in tale pronuncia non ci sia stata tra le une e le altre "attrazione" ex art. 27 della legge n. 87 del 1953; e, dall'altro, consente di esprimere un successivo sindacato su questioni diverse, anche se simili, come quelle aventi ad oggetto le norme indicate. ( Precedente citato: sentenza n. 241 del 2013 ).

Massima n. 41970

È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost., l'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 20 del 2013, che disciplina le modalità di iscrizione, utilizzazione e contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità dello Stato ricevute dalla Regione per il pagamento dei debiti pregressi e la ricapitalizzazione degli enti del SSN. La norma censurata dalla Corte dei conti, sez. reg. di controllo in sede di giudizio di parifica, allocando in parte spesa l'anticipazione suddetta, influisce sia sugli equilibri dei futuri bilanci, sia sul corretto calcolo dell'indebitamento regionale. L'operazione è infatti realizzata senza individuazione né degli oneri pregressi da pagare, né dei relativi effetti sugli equilibri del bilancio e sull'indebitamento dell'ente, con il risultato di mancare la c.d. "sterilizzazione" dell'anticipazione, che diviene una plusvalenza fittizia. Tale risultato risulta finalizzato ad un indebito allargamento della spesa e a un'alterazione del risultato di amministrazione, realizzando un'operazione creditizia non consentita, perché trasforma una mera anticipazione di liquidità in un anomalo mezzo di copertura di spese previste in bilancio. ( Precedente citato: sentenza n. 181 del 2015 ). L'anticipazione di liquidità, assimilata dalla Corte a un'anticipazione di cassa, non può essere contabilizzata come un mutuo, poiché in tal caso il capitale e gli interessi da restituire pesano sul risultato di amministrazione per la sola rata annuale, mentre nel caso dell'anticipazione è l'intera somma "sterilizzata" a essere iscritta tra le passività. Per costante orientamento della giurisprudenza costituzionale, l'articolazione dei bilanci e le risultanze degli esercizi finanziari devono essere credibili, sufficientemente sicure, non arbitrarie o irrazionali. ( Precedenti citati: sentenze n. 70 del 2012, n. 106 del 2011, n. 68 del 2011, n. 141 del 2010, n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966 ). Il nucleo della sana gestione finanziaria consiste nella corretta determinazione della situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a cui, successivamente, approda la gestione finanziaria. Tale determinazione è strettamente correlata al principio di continuità degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi. Proprio la costanza e la continuità di tale ricerca ne spiegano l'operatività nell'arco di più esercizi finanziari; al contrario, prendere le mosse da infedeli rappresentazioni delle risultanze economiche e patrimoniali provoca un effetto "domino" nei sopravvenienti esercizi, pregiudicando irrimediabilmente ogni operazione di risanamento.

Massima n. 41971

Accolte - per violazione dell'art. 81 Cost. - le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2013; degli artt. 1, comma 1, 4, comma 1, 11, e 15, comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013, restano assorbite le ulteriori censure sollevate dalla Corte dei conti, nel corso del giudizio di parificazione del bilancio regionale per il 2013, in riferimento all'art. 119, sesto comma, Cost.

Massima n. 41972

A seguito della dichiarata illegittimità costituzionale degli artt. 7, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2013; degli artt. 1, comma 1, 4, comma 1, 11, 15, comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013 e dell'art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 20 del 2013, che, in riferimento all'esercizio finanziario regionale del 2013, ripetono e aggravano fenomeni distorsivi della finanza regionale già oggetto di sindacato negativo della Corte, e alterano in modo ancor più grave le disfunzioni accertate negli anni precedenti, la Regione Abruzzo è chiamata, in base al principio dell'equilibrio dinamico, a rideterminare il bilancio dell'esercizio 2013 in modo da accertare il risultato di amministrazione secondo canoni costituzionalmente corretti. ( Precedenti citati: sentenze n. 6 del 2017, n. 107 del 2016, n. 250 del 2013 e n. 192 del 2012 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 2, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2013)»;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013-2015);

3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, della medesima legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013;

4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 della medesima legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013;

5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 3, della medesima legge reg. Abruzzo n. 3 del 2013;

6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 della legge della Regione Abruzzo 16 luglio 2013, n. 20, intitolata «Modifiche alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 recante "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013 - 2015 della Regione Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2013)", modifiche alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante "Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013-2015" e ulteriori disposizioni normative».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2017.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Aldo CAROSI, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 aprile 2017.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

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