Sentenza n. 232/2017

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

232/2017

Data di deposito

8 novembre 2017

Data di decisione

26 settembre 2017

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Silvana Sciarra

Presidente

GROSSI

ECLI

ECLI:IT:COST:2017:232

Norme oggetto del giudizio

• art. 3, comma 2, lett. f), legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016
• art. 11, comma 4, legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016
• art. 14, comma 1, legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016
• art. 14, comma 3, legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016
• art. 16, comma 1, legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016
• art. 16, comma 3, legge della Regione siciliana n. 16 del 10 agosto 2016

Parametri

• art. 117, comma 1, Costituzione
• art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione
• art. 14, comma 1, lett. f), statuto regione Sicilia
• art. 14, comma 1, statuto regione Sicilia
• art. 117, comma 2, lett. a), Costituzione
• art. 6, direttiva CEE n. 43 del 21 maggio 1992
• art. 117, comma 2, lett. l), Costituzione
• art. 3, Costituzione
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 14, statuto regione Sicilia

Massime

Massima n. 41700

Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dal Governo avverso l'art. 3, comma 2, lett. f), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, le sopravvenute modifiche della legislazione statale di riferimento non determinano il sopravvenuto difetto di interesse al ricorso, atteso che la novella all'art. 6 del t.u. edilizia recata dall'art. 3 del d.lgs. n. 222 del 2016 ha introdotto il regime di edilizia libera non già - come la norma regionale impugnata - per l'intera categoria degli impianti di energia da fonti rinnovabili, ma solo per una ristretta e specifica categoria degli stessi (comma 1, lett. e-quater, dell'art. 6); e che le modifiche all'art. 20 del d.lgs. n. 152 del 2006, apportate dall'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017, non hanno eliminato la valutazione di assoggettabilità a VIA (che viene ad essere disciplinata dall'art. 19 del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006), ma semplicemente riordinato le scansioni procedurali già previste. ( Precedenti citati: sentenze n. 252 del 2016, n. 17 del 2014 e n. 32 del 2012 ).

Massima n. 41701

La mancanza, nella delibera autorizzativa del ricorso, di espressi riferimenti numerici all'art. 117, commi primo e secondo, lett. s), Cost., non incide sull'ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 2, lett. f), e 11, comma 4, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, proposte in riferimento ai suddetti parametri. Il dedotto contrasto delle disposizioni impugnate con la normativa statale in materia di "tutela dell'ambiente" rende evidente che è denunciata la violazione della competenza legislativa esclusiva statale in questa materia, la quale rileva in quanto delimita la competenza esclusiva in materia di urbanistica, assegnata alla Regione Siciliana dall'art. 14, primo comma, lett. f), dello statuto speciale, espressamente richiamato nella medesima delibera. Allo stesso modo, dal prospettato contrasto la c.d. direttiva Habitat è agevole desumere la censura di violazione degli obblighi europei. Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, solo l'omissione di qualsiasi accenno a un parametro costituzionale nella delibera di autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico comporta l'esclusione della volontà del ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente inammissibilità della questione che, sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso. ( Precedenti citati: sentenze n. 239 del 2016, n. 46 del 2015 e n. 298 del 2013 ).

Massima n. 41702

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. - l'art. 3, comma 2, lett. f), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, nella parte in cui consente di realizzare, senza alcun titolo abilitativo, tutti gli interventi inerenti agli impianti ad energia rinnovabile di cui agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 senza fare salvo il previo espletamento della verifica di assoggettabilità a VIA (valutazione di impatto ambientale) sul progetto preliminare, qualora prevista. Posto che la disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, la disposizione impugnata dal Governo ha oltrepassato il limite alla competenza primaria regionale in materia di "urbanistica" (art. 14, primo comma, dello statuto speciale) e ha invaso la sfera di competenza esclusiva del legislatore statale. Infatti, nell'assoggettare al regime di edilizia libera tutti gli impianti ad energia rinnovabile, il legislatore siciliano ha fatto salve le prescrizioni indicate nel comma 1 del citato art. 3, ma non le verifiche preventive inerenti all'eventuale incidenza dannosa sull'ambiente dei medesimi impianti, che il legislatore statale - in un'ottica di ragionevole bilanciamento dei contrapposti interessi coinvolti nella loro realizzazione - ha ritenuto di garantire attraverso la complessa disciplina del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione unica di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale fa salvo, ove previsto, l'espletamento della verifica di assoggettabilità a VIA disciplinato dall'art. 20 del d.lgs. n. 152 del 2006. ( Precedente citato: sentenza n. 67 del 2010 ). Secondo la giurisprudenza costituzionale, l'obbligo di sottoporre il progetto alla procedura di VIA (valutazione di impatto ambientale) o, nei casi previsti, alla preliminare verifica di assoggettabilità a VIA, rientra nella materia della tutela ambientale e rappresenta nella disciplina statale, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un livello di protezione uniforme che si impone sull'intero territorio nazionale, pur nella concorrenza di altre materie di competenza regionale, comprese la "produzione", il "trasporto" e la "distribuzione nazionale" dell'energia. ( Precedenti citati: sentenze n. 215 del 2015, n. 120 del 2010, n. 249 del 2009, n. 234 del 2009, n. 225 del 2009, n. 88 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 215 del 2005 ). La realizzazione di impianti di energia da fonti rinnovabili comporta la concorrenza di vari interessi costituzionalmente rilevanti, per certi versi interni alla stessa materia della "tutela dell'ambiente", che si realizza attraverso l'incrocio di diverse tipologie di verifica, il cui coordinamento e la cui acquisizione sincronica, essendo necessari per l'autorizzazione unica finale, non tollerano ulteriori differenziazioni su base regionale. In altri termini, attraverso distinti sub-procedimenti, il legislatore statale ha operato il bilanciamento tra l'intrinseca utilità di simili impianti, che producono energia senza inquinare l'ambiente, e il principio di precauzione attuato mediante la separata verifica che gli stessi impianti non danneggino in altro modo il medesimo ambiente. ( Precedenti citati: sentenza n. 267 del 2016 ).

Massima n. 41703

Ai fini dello scrutinio delle questioni di legittimità costituzionale in via principale, sono ininfluenti i mutamenti sopravvenuti del quadro normativo di riferimento che non incidano né siano strettamente connessi con le disposizioni oggetto di contestazione. (Nella specie, le modifiche apportate agli artt. 20 e 23-bis del t.u. edilizia dall'art. 3, comma 1, lett. d e lett. h, del d.lgs. n. 222 del 2016 sono state ritenute ininfluenti sulle questioni di costituzionalità aventi ad oggetto l'art. 11, comma 4, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016).

Massima n. 41704

È dichiarata inammissibile - per assertività della censura e inconferenza del parametro evocato - la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, promossa dal Governo in riferimento all'art. 117, secondo comma, lett. a), Cost. Il ricorso è privo di motivazione in ordine alla pretesa violazione della competenza statale esclusiva in materia di "rapporti dello Stato con l'Unione europea", prevista dal parametro evocato, che non può essere considerato un diverso ed ulteriore presidio, rispetto agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., dell'osservanza dei vincoli comunitari. ( Precedente citato: sentenza n. 185 del 2011, secondo cui l'art. 117, secondo comma, lett. a, Cost. è parametro inconferente rispetto alla violazione di obblighi comunitari ).

Massima n. 41705

Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, impugnato dal Governo - in riferimento all'art. 117, comma primo e secondo, lett. s), Cost., e in relazione all'art. 6 della direttiva 92/43/CEE (c.d. direttiva Habitat) - nella parte in cui, prevedendo che decorsi trenta giorni dalla presentazione della SCIA (segnalazione certificata di inizio attività) possono essere iniziati i lavori anche nei siti "Natura 2000" e nei parchi, consentirebbe l'avvio di detti lavori senza che sia stata effettuata positivamente la valutazione di incidenza ambientale (VINCA) dell'intervento edilizio. La disposizione censurata va interpretata - in linea con l'art. 23-bis del t.u. edilizia (oggetto di recepimento) e secondo una lettura sistematica e coerente delle disposizioni di cui si compone lo stesso art. 11 - nel senso che non esclude, ma anzi presuppone la previa acquisizione dell'esito positivo della valutazione di incidenza degli interventi realizzati nei siti "Natura 2000", dovendo ritenersi che essa implichi il rispetto di quanto prescritto dai precedenti commi 1 e 2 (e cioè, o che gli atti di assenso necessari per l'intervento edilizio siano stati adottati e che sia stata già effettuata positivamente la VINCA; o, se quest'ultima sia richiesta contestualmente con la presentazione della SCIA, che debba comunque attendersi, per l'avvio dei lavori, la comunicazione preventiva da parte dello sportello unico dell'avvenuta acquisizione dei medesimi atti di assenso). Così interpretata, la norma regionale non eccede il limite alla competenza legislativa primaria regionale in materia di "urbanistica" né conseguentemente invade la competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela dell'ambiente"; per le stesse ragioni, neppure è violato l'obbligo comunitario derivante dall'art. 6 della citata direttiva Habitat, recepito con l'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997. La disciplina della valutazione di incidenza ambientale (VINCA) sulle aree protette ai sensi di "Natura 2000", contenuta nell'art. 5 del regolamento di cui al d.P.R. n. 357 del 1997, deve ritenersi ricompresa nella "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", attribuita alla competenza esclusiva dello Stato. Considerato anche che la legislazione statale attua quanto disposto dalla normativa dell'Unione europea, in base alla quale VIA (valutazione di impatto ambientale) e VINCA debbono precedere l'avvio dell'attività, il legislatore regionale non può apportare deroghe alla natura preventiva di tali istituti. Ciò vale anche per gli enti ad autonomia speciale, poiché la disciplina statale in materia [ambientale] costituisce un limite a quelle che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie nell'esercizio delle competenze, quand'anche esclusive, ad esse statutariamente attribuite. ( Precedenti citati: sentenze n. 195 del 2017, n. 117 del 2015, n. 28 del 2013 e n. 227 del 2011; sentenza n. 67 del 2010 ).

Massima n. 41706

Sono dichiarati costituzionalmente illegittimi - per violazione dell'art. 14, primo comma, lett. f), dello statuto siciliano e dell'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost. - l'art. 14, commi 1 e 3, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, nella parte in cui, rispettivamente, prevedono che "[...] il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda" (comma 1) e non anche a quella vigente al momento della realizzazione dell'intervento; e nella parte in cui si pone "un meccanismo di silenzio-assenso che discende dal mero decorso del termine di novanta giorni" (comma 3) dalla presentazione dell'istanza al fine del rilascio del permesso in sanatoria. La normativa regionale impugnata dal Governo consente - in contrasto con il principio fondamentale della c.d. doppia conformità enunciato dall'art. 36, comma 1, del t.u. edilizia - di rilasciare il permesso in sanatoria pur se l'intervento edilizio non era conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dell'opera, e inoltre introduce l'istituto del silenzio assenso, in luogo del silenzio rigetto previsto dal citato art. 36 in base a una scelta che costituisce norma di principio e che esclude, tra l'altro, l'effetto estintivo delle contravvenzioni contemplate dall'art. 44 del t.u. edilizia. In tal modo, il legislatore siciliano finisce per configurare un surrettizio condono edilizio e comunque travalica la competenza legislativa esclusiva statutariamente attribuita alla Regione in materia di urbanistica, invadendo la competenza esclusiva statale in materia di "ordinamento penale", con riguardo alla sanatoria di abusi edilizi. Né rileva in contrario la presunta coerenza delle disposizioni regionali impugnate con gli approdi di una parte della giurisprudenza amministrativa, peraltro contraddetta da orientamenti espressi anche di recente, giacché un eventuale riconoscimento normativo della c.d. sanatoria giurisprudenziale (o impropria) può provenire solo dal legislatore statale. ( Precedente citato: sentenza n. 233 del 2015 ). L'accertamento di conformità di cui all'art. 36 del t.u. edilizia costituisce principio fondamentale nella materia "governo del territorio", finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione dell'istanza. Detto istituto fa riferimento alla possibilità di sanare opere che, sebbene sostanzialmente conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, sono state realizzate in assenza del titolo stesso ovvero con varianti essenziali, e si distingue pertanto dal condono edilizio, che ha quale effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia. ( Precedenti citati: sentenze n. 107 del 2017, n. 50 del 2017 e n. 101 del 2013 ). Sebbene la disciplina dell'accertamento di conformità attenga al "governo del territorio", spetta comunque al legislatore statale la scelta sull'an, sul quando e sul quantum della sanatoria, potendo il legislatore regionale intervenire solo per quanto riguarda l'articolazione e la specificazione di tali disposizioni. Quanto alle Regioni ad autonomia speciale, ove nei rispettivi statuti si prevedano competenze legislative di tipo primario, esse devono, in ogni caso, rispettare il limite della materia penale e di quanto è immediatamente riferibile ai principi di grande riforma, come nel caso del titolo abilitativo edilizio in sanatoria. ( Precedenti citati: sentenze n. 233 del 2015 e n. 196 del 2004 ).

Massima n. 41707

Accolte in parte qua - per violazione degli artt. 14, primo comma, lett. f), dello statuto speciale siciliano e 117, secondo comma, lett. l), Cost. - le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 1 e 3, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, resta assorbita l'ulteriore censura rivolta alle stesse disposizioni in riferimento all'art. 3 Cost.

Massima n. 41708

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. - l'art. 16, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, che consente l'inizio dei lavori edilizi nelle località sismiche senza necessità della previa autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione. La disposizione impugnata dal Governo è riconducibile alla materia della protezione civile - nella quale alla Regione Siciliana, in assenza di specifiche competenze assegnate dallo statuto speciale, va riconosciuta potestà legislativa concorrente (ex artt. 117, terzo comma, Cost. e 10 della legge cost. n. 3 del 2001) - e si pone in contrasto con il principio fondamentale enunciato in detta materia dall'art. 94 del t.u. dell'edilizia, secondo cui, nelle zone sismiche (eccettuate quelle a bassa sismicità), l'autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione condiziona l'effettivo inizio di tutti i lavori, nel senso che in mancanza di essa il soggetto interessato non può intraprendere alcuna opera, pur se in possesso del prescritto titolo abilitativo edilizio. Tale principio riveste una posizione "fondante" del settore dell'ordinamento al quale pertiene, attesa la rilevanza del bene protetto, costituito dall'incolumità pubblica, che non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali. ( Precedente citato: sentenza n. 272 del 2016 ). Il principio della previa autorizzazione scritta per l'inizio di lavori edilizi nelle zone sismiche costituisce espressione evidente dell'intento unificatore che informa la legislazione statale, palesemente orientata ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali. ( Precedenti citati: sentenze n. 60 del 2017 e n. 182 del 2006 ).

Massima n. 41709

È dichiarato costituzionalmente illegittimo - per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. - l'art. 16, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, che sottrae alla preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio del genio civile le "opere minori" ai fini della sicurezza sismica ricomprese in apposito elenco, escludendo peraltro ogni forma di comunicazione dei relativi progetti. La disposizione impugnata dal Governo - riconducibile alla materia della "protezione civile" - si pone in contrasto con il principio fondamentale della previa autorizzazione scritta, posto in tale materia dall'art. 94 del t.u. edilizia, e con i connessi principi di previa comunicazione dei relativi progetti. Non vale obiettare che la norma regionale esenterebbe dalla previa autorizzazione sismica le sole opere "minori", rispetto alle quali sarebbe sufficiente l'autocertificazione del tecnico sul rispetto della disciplina di settore, giacché, per un verso, gli interventi sul patrimonio edilizio esistente (alcuni dei quali possono anche presentare rilevante impatto edilizio) sono ricompresi nell'ampio e trasversale concetto di opera edilizia rilevante per la pubblica incolumità utilizzato dalla normativa statale (artt. 83 e 94 del t.u. edilizia) con riguardo alle zone dichiarate sismiche, e ricadono quindi nell'ambito di applicazione dello stesso art. 94; per altro verso, l'autorizzazione preventiva costituisce uno strumento tecnico idoneo ad assicurare un livello di protezione dell'incolumità pubblica indubbiamente più forte e capillare. ( Precedente citato: sentenza n. 272 del 2016 ).

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, lettera f), della legge della Regione siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380), nella parte in cui consente di realizzare, senza alcun titolo abilitativo, tutti gli interventi inerenti agli impianti ad energia rinnovabile di cui agli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) senza fare salvo il previo espletamento della verifica di assoggettabilità a VIA sul progetto preliminare, qualora prevista;

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, commi 1 e 3, della legge della Regione siciliana n. 16 del 2016, nella parte in cui, rispettivamente, prevedono che «[...] il responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda» (comma 1) e non anche a quella vigente al momento della realizzazione dell'intervento; e nella parte in cui si pone «un meccanismo di silenzio-assenso che discende dal mero decorso del termine di novanta giorni» (comma 3) dalla presentazione dell'istanza al fine del rilascio del permesso in sanatoria;

3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 1 e 3, della legge della Regione siciliana n. 16 del 2016;

4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4, della legge della Regione siciliana n. 16 del 2016, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost. dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;

5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4, della legge della Regione siciliana n. 16 del 2016, promosse, in riferimento all'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 6 della direttiva 92/43/CEE (Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla Conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il giorno 26 settembre 2017.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Silvana SCIARRA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'8 novembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Testo integrale

Per le sentenze della Corte costituzionale anteriori al 2025 LexTools pubblica massime, norme e dispositivo. Il testo integrale è sul sito della Corte costituzionale.