Sentenza n. 70/2012

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

70/2012

Data di deposito

28 marzo 2012

Data di decisione

21 marzo 2012

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Aldo Carosi

Presidente

GALLO

ECLI

ECLI:IT:COST:2012:70

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 6, legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011
• art. 1, comma 7, legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011
• art. 1, comma 8, legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011
• art. 1, comma 9, legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011
• art. 1, comma 5, legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011
• art. 1, comma 2, legge della Regione Campania n. 21 del 6 dicembre 2011
• art. 1, comma 246, primo periodo, legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011
• art. 1, comma 1, legge della Regione Campania n. 21 del 6 dicembre 2011
• art. 5, legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011
• art. 10, punto 2 (Nota informativa), legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011

Parametri

• art. 81, comma 4, Costituzione
• art. 27, legge costituzionale n. 87 del 11 marzo 1953
• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 3, comma 16, legge regionale Campania n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 17, legge regionale Campania n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 18, legge regionale Campania n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 19, legge regionale Campania n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 20, legge regionale Campania n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 3, comma 21, bis, legge regionale Campania n. 350 del 24 dicembre 2003
• art. 62, decreto legge n. 112 del 23 giugno 2008
• art. 117, comma 2, Costituzione
• art. 62, comma 8, decreto legge n. 112 del 23 giugno 2008
• art. 44, comma 3, legge n. 133 del 6 agosto 2008
• art. 3, comma 1, legge n. 203 del 22 dicembre 2008
• art. 117, comma 2, legge

Massime

Massima n. 36176

Sono costituzionalmente illegittimi i commi 6, 7, 8 e 9 dell'art. 1 della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 in relazione all'art. 81, quarto comma, della Costituzione ed ai principi generali sul sistema contabile dello Stato ricavabili dall'art. 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost., perché dispongono che la copertura finanziaria delle somme iscritte alle UPB 1.82.277, 1.1.15, 7.28.64, 6.23.57 e 4.15.38 ammontanti ad euro 660.000.000,00, nonché l'iscrizione della somma complessiva di euro 189.000.000,00, come da allegato A della legge di bilancio 2011, sia realizzata attraverso l'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente, ancora in pendenza di accertamento per effetto della mancata approvazione del rendiconto 2010. Non è infatti conforme ai precetti dell'art. 81, quarto comma, Cost. realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e verificato a seguito della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dell'esercizio precedente, in quanto il predetto parametro costituzionale esige che l'obbligo di copertura deve comunque essere salvaguardato, attraverso la previa verifica di disponibilità delle risorse impiegate, per assicurare il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite, in coerenza cin il costante orientamento della Corte, secondo cui la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, sicché nessuna spesa può essere accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto se non quella finanziata da fondi vincolati e regolarmente stanziati nell'esercizio precedente. Quanto poi alla copertura finanziaria prevista dall'art. 1, comma 6, che autorizza l'iscrizione nella UPB 7.28.64, denominata «Fondi di riserva per spese obbligatorie e per il pagamento dei residui passivi colpiti da perenzione amministrativa e reclamati dai creditori», della somma di euro 300.000.000,00 per il pagamento degli impegni di spesa di parte corrente ed in conto capitale regolarmente assunti (a fronte di un ammontare di residui perenti al 31 dicembre 2008 pari a circa euro 3.700.000.000,00), ma caduti in perenzione alla chiusura dell'esercizio precedente, va osservato che caratteristica fondamentale del bilancio di previsione è quella di riferirsi alle operazioni ipotizzate nell'esercizio di riferimento, le quali - proprio in base al principio costituzionale dell'equilibrio tendenziale tra spese ed entrate di cui all'art. 81, quarto comma, Cost. - dovrebbero compensarsi nel confronto tra attività e passività. Poiché dette operazioni compensative sono collegate - nel caso dei residui perenti - a rapporti obbligatori passivi già strutturati, è di tutta evidenza che una percentuale di copertura così bassa tra risorse destinate alle reiscrizioni e somme afferenti ad obbligazioni passive pregresse orienta la futura gestione del bilancio verso un inevitabile squilibrio. - Sul principio di copertura che deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, v. citate sentenze n. 106 del 2011, n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966. - In tema di equilibrio tendenziale di bilancio, v. citate sentenze n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966.

Massima n. 36177

E' costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 - che autorizza l'iscrizione della somma complessiva di euro 260.000.000.00 nelle unità previsionali di base (UPB) 1.82.227 (ammortamento mutui) e 1.1.5 (acquedotti e disinquinamenti) con la previsione di una copertura finanziaria realizzata con quota parte dell'avanzo di amministrazione a destinazione vincolata - con riguardo alla denunciata formulazione originaria. Premesso che i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione permangono anche se quest'ultimo non è capiente a sufficienza o è negativo in coerenza con la clausola generale in materia contabile che garantisce l'esatto impiego delle risorse stanziate per specifiche finalità di legge, nella specie, la legge di approvazione del bilancio di previsione e le note a corredo dello stesso omettono di individuare con esattezza le ragioni normative dei fondi vincolati, così come richiesto dai principi di chiarezza e di verificabilità dell'informazione, sicché, anche in presenza di taluni elementi sintomatici in senso contrario all'esistenza del vincolo ricavabili sia dalla tipologia delle spese finanziate con detto avanzo sia dalle osservazioni formulate dalla Corte dei conti nella relazione sul rendiconto 2008, deve ritenersi che la disposizione denunciata violi il principio della copertura per omessa indicazione del vincolo normativo, che legittimerebbe la deroga al divieto di utilizzazione dell'avanzo di amministrazione presunto.

Massima n. 36178

In forza del principio di effettività della tutela costituzionale delle parti nel giudizio in via di azione, deve essere assoggettato a scrutinio lo ius superveniens , costituito dall'art. 1, comma 2, della legge della Regione Campania n. 21 del 2011 che ha modificato l'originaria formulazione dell'art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, in quanto presenta gli stessi vizi censurati nel ricorso presentato dallo Stato avverso quest'ultima disposizione. - In senso analogo, v. sentenza n. 40 del 2010.

Massima n. 36179

E' costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 - che autorizza l'iscrizione della somma complessiva di euro 60.000.000.00 nelle unità previsionali di base 1.1.5 (acquedotti e disinquinamenti) con la previsione di una copertura finanziaria realizzata con quota parte dell'avanzo di amministrazione a destinazione vincolata proveniente dalle risorse liberate dal POR 2000/2006 - con riguardo alla modifica della formulazione originaria introdotta con l'art. 1, comma 2, della legge della Regione Campania n. 21 del 2011. Il POR è - come noto - un programma operativo regionale, il quale definisce obiettivi specifici all'interno di "assi" prioritari su base pluriennale, per realizzare i quali è consentito far ricorso a fondi strutturali dell'Unione Europea. Nell'arco di programmazione 2000-2006 (scadente di regola nel 2008) il POR Campania avrebbe dovuto raggiungere obiettivi di sviluppo, adeguamento strutturale, riconversione socioeconomica ed ammodernamento di sistemi di istruzione, formazione e occupazione. Nella norma impugnata e in quella modificativa non v'è alcun riferimento, né all'eventuale proroga afferente all'utilizzazione dei fondi 2000-2006, né al preteso rapporto di specie tra le partite di spesa inserite nella UPB 1.1.5 ed il contenuto del vincolo normativo alla utilizzazione dei fondi. Anzi, alcune tipologie di spesa di natura corrente ed obbligatoria, comprese nel dettaglio della predetta UPB, appaiono connotate da obiettivi elementi di incompatibilità con l'esecuzione di un progetto finalizzato. Elementi indiretti di conferma circa l'insussistenza del vincolo si ricavano anche relazione al rendiconto del 2008 della Corte dei conti, Sezione regionale della Campania, ove viene censurata l'eccessiva frequenza di fenomeni di utilizzazione diversa dal pertinente scopo di fondi vincolati, poiché questa prassi espone la Regione al rischio di non poter più ricostituire i mezzi necessari a fronteggiare le finalità di legge correlate ai fondi stessi, sicché la modifica introdotta dal ius superveniens , producendo gli stessi effetti della norma originaria risulta inficiata dai medesimi vizi di legittimità costituzionale, violando il principio della copertura per omessa indicazione del vincolo normativo, che legittimerebbe la deroga al divieto di utilizzazione dell'avanzo di amministrazione presunto.

Massima n. 36180

Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, deriva, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale del comma 1 dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 21 del 2011, il quale, pur non incidendo direttamente sul comma 1 dell'art. 5, ne costituisce modificazione non testuale. Tale comma 1 dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 21 del 2011 è finalizzato a sanare - al termine dell'esercizio 2011 - la copertura della spesa inerente al pagamento dei contributi sui mutui contratti entro il 31 dicembre 2010 da enti locali per la realizzazione di opere pubbliche. È evidente che per sua intrinseca natura detta spesa ha avuto già attuazione prima della novella regionale del dicembre 2011 e, per questo motivo, anche la nuova norma non appare satisfattiva del principio di copertura di cui all'art. 81, quarto comma, Cost. Peraltro, per la destinazione vincolata del fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) si presenta analogo problema rispetto al POR, dal momento che lo stesso è uno strumento di finanziamento statale per le aree sottoutilizzate del Paese, attraverso raccolta di risorse aggiuntive da sommarsi a quelle ordinarie ed a quelle comunitarie e nazionali di cofinanziamento. Esso per sua natura ha quindi una finalità strategica e innovativa che - in assenza di apposita norma di riferimento - non appare congruente con la destinazione alla copertura di piani di ammortamento inerenti a prestiti degli enti locali già perfezionati alla data del 31 dicembre 2010 e quindi correlati ad iniziative già avviate antecedentemente alla legge della Regione Campania n. 21 del 2011.

Massima n. 36181

E' costituzionalmente illegittimo l'art. 5 della legge della Regione Campania n. 5 del 2011 in riferimento agli artt. 81, quarto comma, 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost., nella parte in cui autorizza il ricorso al mercato finanziario per l'esercizio 2011, entro il limite di euro 58.450.000,00, per la realizzazione di investimenti e per partecipare a società che svolgano attività strumentali rispetto agli obiettivi della programmazione, nonché per il pagamento degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto capitale derivanti dalle operazioni di indebitamento già realizzate, stante l'assenza del dettaglio dei capitoli e delle UPB finanziate dalle operazioni di indebitamento. Infatti il sintetico richiamo dell'allegato C alla legge denunciata da parte della disposizione censurata non garantisce che il nuovo ricorso all'indebitamento sia esente da vizi in quanto non fornisce il dettaglio delle tipologie di investimento in concreto programmate allo scopo di verificare se la Regione abbia osservato le regole ed i limiti previsti dall'art. 1, commi da 16 a 19, della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria 2004), prescrizioni costituenti contemporaneamente norme di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. (poichè servono a controllare l'indebitamento complessivo delle amministrazioni nell'ambito della cosiddetta finanza allargata, nonché il rispetto dei limiti interni alla disciplina dei prestiti pubblici) e principi di salvaguardia dell'equilibrio del bilancio ai sensi dell'art. 81, quarto comma, Cost. Pertanto, la mancata dimostrazione del loro rispetto nell'impostazione del bilancio di previsione 2011 rende costituzionalmente illegittima in parte qua la legge n. 5 del 2011. Rimane assorbita la questione inerente alla censura della predetta disposizione con riguardo alla mancata quantificazione degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto capitale, derivanti da operazioni di indebitamento già realizzate dalla Regione Campania.

Massima n. 36182

E' costituzionalmente illegittimo il combinato disposto degli artt. 5 e 10, comma 2, della legge della Regione Campania n. 5 del 2011, quest'ultimo come integrato dalla nota informativa, allegata sub G, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5, ai sensi dell'art. 62, comma 8, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito in legge n. 133 del 2008, nota da cui si ricava che la Regione ha assunto oneri ed impegni relativi a strumenti finanziari, anche derivati, per un ammontare stimato, relativamente al 2011, in complessivi euro 260.000.000,00, di cui euro 200.000.000,00 per indebitamento a tasso fisso ed euro 60.000.000,00 per indebitamento a tasso variabile. La norma, nel disporre che «Gli enti di cui al comma 2 allegano al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una nota informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata», non si limita a richiedere un'indicazione sommaria e sintetica dei derivati stipulati dall'ente pubblico, ma pretende l'analitica definizione degli oneri già affrontati e la stima di quelli sopravvenienti sulla base delle clausole matematiche in concreto adottate con riferimento all'andamento dei mercati finanziari. In questa prospettiva, la salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 81, quarto comma, Cost. (parametro invocato) risulta inscindibilmente connessa al coordinamento della finanza pubblica perché, da un lato, i richiesti elementi, di carattere non solo finanziario ma anche economico (valore del contratto nel suo complesso), costituiscono indefettibili informazioni al fine della definizione dell'indebitamento pubblico in ambito nazionale; dall'altro - e ciò inerisce alla censura formulata - sono finalizzati a verificare che l'impostazione e la gestione del bilancio siano conformi alle regole di sana amministrazione. Nella situazione in esame, queste consistono in un'esplicita estensione della salvaguardia dell'equilibrio tendenziale del bilancio preventivo alla gestione in corso ed agli esercizi futuri, in considerazione del forte impatto che questi contratti aleatori e pluriennali possono avere sugli elementi strutturali della finanza regionale. Ciò soprattutto in relazione alla prevenzione di possibili decisioni improprie, le quali potrebbero essere favorite dall'assenza di precisi ed invalicabili parametri di riferimento. Per questo motivo la redazione della nota in termini sintetici ed incompleti e la mancata indicazione analitica delle unità previsionali di base e dei capitoli, sui quali ricade materialmente la gestione dei contratti, appaiono pregiudizievoli degli equilibri dell'esercizio in corso e di quelli futuri, nella misura in cui non determinano le modalità di copertura degli oneri nascenti dallo sviluppo attuativo dei contratti derivati stipulati e non forniscono appropriate informazioni per adottare coerenti opzioni contrattuali ed efficaci procedure di verifica. Per effetto della dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 5, rimane assorbita la questione inerente alla censura della predetta disposizione con riguardo alla mancata quantificazione degli oneri di ammortamento in conto interessi ed in conto capitale, derivanti da operazioni di indebitamento già realizzate dalla Regione Campania. - Sull'obbligo di copertura di oneri pluriennali, v. citate sentenze n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991, n. 283 del 1991, n. 69 del 1989, n. 17 del 1968, n. 47 del 1967 e n. 1 del 1966.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi da 5 (nel testo originario della norma) a 9, 5 e 10, comma 2, come integrato dalla nota informativa, allegata sub G, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 5 (Bilancio di previsione della Regione Campania per l'anno 2011 e bilancio di previsione per il triennio 2011 - 2013);

2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 246, primo periodo, della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Campania - Legge finanziaria regionale 2011), come sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania 6 dicembre 2011, n. 21 (Ulteriori disposizioni urgenti in materia di finanza regionale);

3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, della legge della Regione Campania n. 5 del 2011, come sostituito dall'art. 1, comma 2, della legge della Regione Campania n. 21 del 2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2012.

F.to:

Franco GALLO, Presidente

Aldo CAROSI, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2012.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI

Testo integrale

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