Sentenza n. 279/2005

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

279/2005

Data di deposito

15 luglio 2005

Data di decisione

7 luglio 2005

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE

Relatore

Annibale Marini

Presidente

CAPOTOSTI

ECLI

ECLI:IT:COST:2005:279

Norme oggetto del giudizio

• art. 1, comma 3, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 7, comma 4, primo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 10, comma 1, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 10, comma 2, primo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 10, comma 4, primo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 7, comma 1, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 7, comma 2, primo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 7, comma 4, secondo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 10, comma 4, secondo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 7, comma 5, secondo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 7, comma 6, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 10, comma 5, secondo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 12, comma 1, ultimo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 13, comma 1, secondo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 12, comma 2, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 13, comma 3, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 14, comma 2, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 14, comma 4, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 14, comma 3, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 14, comma 5, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004
• art. 15, comma 1, secondo periodo, decreto legislativo n. 59 del 19 febbraio 2004

Parametri

• art. 117, comma 3, Costituzione
• art. 118, Costituzione
• art. 117, comma 2, lettera n), Costituzione
• art. 117, comma 6, Costituzione

Massime

Massima n. 29601

Con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, a tenore del quale «sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite», il legislatore costituzionale ha inteso estendere in via diretta alle regioni a statuto speciale le maggiori autonomie riconosciute alle regioni a statuto ordinario, senza alcuna limitazione quanto alle forme di tutela, sicché è infondata l’eccezione, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, di inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, sul rilievo che le regioni a statuto speciale godrebbero, in virtù della norma costituzionale, di una tutela solo riflessa e derivata da quella spettante alle regioni ordinarie, e non potrebbero quindi reagire con autonomo ricorso principale alla eventuale violazione delle maggiori autonomie anche ad esse riconosciute dalla novella.

Massima n. 29602

È infondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 117, comma terzo, e 118 Cost., dell’art. 1, comma 3, del d. lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, perché attribuirebbe competenze amministrative, sia pure di carattere collaborativo, ad uffici statali periferici, gli uffici scolastici regionali, nella materia dell'istruzione, che, per essere di competenza legislativa concorrente, non consentirebbe la riserva di funzioni amministrative in favore dello Stato, in quanto la norma impugnata non attribuisce allo Stato una funzione amministrativa in senso proprio, ma si limita a riconoscere ad esso la legittimazione a stipulare accordi (con i competenti uffici delle regioni e degli enti locali) funzionali alla realizzazione di quella continuità educativa con il complesso dei servizi all'infanzia e con la scuola primaria costituente, ai sensi del comma 1 del medesimo art. 1, una delle finalità proprie della scuola dell'infanzia: e poiché l'indicazione delle finalità di ciascuna scuola è espressiva della competenza esclusiva statale in materia di norme generali sull'istruzione, l'attività di carattere collaborativo svolta dagli uffici scolastici regionali in materia di esclusiva competenza statale non può ledere le competenze costituzionali delle regioni, realizzando anzi la norma censurata proprio quel modello collaborativo tra Stato e regioni invocato, ad altro proposito, dalle Regioni ricorrenti.

Massima n. 29603

Dopo aver ricordato che obiettivo dichiarato del decreto legislativo impugnato è dettare le norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione, prima dell'esame delle singole questioni la Corte costituzionale ha affrontato il tema, logicamente preliminare, della individuazione delle “norme generali sull’istruzione” – materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera n), Cost. - e della loro distinzione non solo dalle altre norme, di competenza delle regioni, ma anche dai principi fondamentali di cui all'art. 117, comma terzo. Ove si consideri che il problema si intreccia e si identifica con quello di competenza, il criterio di soluzione va individuato guardando, al di là del dato testuale, di problematico significato, alla 'ratio' della previsione costituzionale che ha attribuito le norme generali alla competenza esclusiva dello Stato, dovendosi sotto tale aspetto ritenere che le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale, e perciò tali da differenziarsi, nell'ambito della stessa materia, dai principi fondamentali i quali, pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose.

Massima n. 29604

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia in riferimento all’art. 117, comma terzo, Cost., dell’art. 7, commi 1, 2, primo periodo, 4, primo periodo, e dell’art. 10, commi 1, 2, primo periodo, e 4, primo periodo, del d. lgs. n. 59 del 2004, che stabiliscono, rispettivamente per la scuola primaria e la scuola secondaria, l'orario annuale delle lezioni, l'orario annuale delle ulteriori attività educative e didattiche rimesse all'organizzazione delle istituzioni scolastiche e l'orario relativo alla mensa ed al dopo mensa. Le norme impugnate non vanno infatti intese, come ritenuto dalle ricorrenti con un’interpretazione palesemente irragionevole – che attribuisce ad esse una funzione limitatrice della offerta formativa -, nel senso di considerare gli orari annuali ivi stabiliti come fissi ed assolutamente immodificabili, sì da non consentire alle regioni nemmeno di aumentare a proprie spese la quota oraria a loro riservata, ma vanno al contrario intese come espressive di livelli minimi di monte-ore di insegnamento validi per l'intero territorio nazionale, ferma restando la possibilità per ciascuna regione (e per le singole istituzioni scolastiche) di incrementare, senza oneri per lo Stato, le quote di rispettiva competenza.

Massima n. 29605

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia in riferimento agli artt. 117, comma terzo, Cost., ed al principio di leale collaborazione, degli artt. 7, comma 4, secondo periodo, e 10, comma 4, secondo periodo, del d.lgs. n. 59 del 2004, che prevedono, rispettivamente per la scuola primaria e per quella secondaria, che le istituzioni scolastiche, per lo svolgimento delle attività e degli insegnamenti opzionali che richiedano una specifica professionalità non riconducibile al profilo professionale dei docenti della scuola primaria o secondaria, stipulino contratti di prestazione d'opera con esperti in possesso di titoli definiti con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica. La scelta della tipologia contrattuale da utilizzare per gli incarichi di insegnamento facoltativo da affidare agli esperti e l'individuazione dei titoli richiesti ai medesimi esperti sono, infatti, funzioni sorrette da evidenti esigenze di unitarietà di disciplina sull'intero territorio nazionale, cosicché le disposizioni impugnate vanno senz'altro qualificate come norme generali sull'istruzione, in quanto tali appartenenti alla competenza esclusiva dello Stato.

Massima n. 29606

È infondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata in riferimento agli artt. 117, comma terzo, e 118 Cost. ed al principio di leale collaborazione, dalle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia, dell’art. 7, commi 5, secondo periodo, e 6, e dell’art. 10, comma 5, secondo periodo, del d. lgs. n. 59 del 2004, che prevedono, rispettivamente per la scuola primaria, in ordine alla quale viene indicato l'impegno orario minimo, e secondaria, la figura del tutor, docente in possesso di specifica formazione che, in costante rapporto con le famiglie e con il territorio, svolge funzioni di orientamento nella scelta delle attività facoltative, di “tutorato” degli allievi, di coordinamento delle attività educative e didattiche, di cura delle relazioni con le famiglie e di cura della documentazione del percorso formativo compiuto dall'allievo, con l'apporto degli altri docenti. La definizione dei compiti e dell'impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato, rientra infatti sicuramente nella competenza statale esclusiva di cui all'art. 117, comma secondo, lettera g), Cost., trattandosi di materia attinente al rapporto di lavoro del personale statale.

Massima n. 29607

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, comma terzo, e 118 Cost., degli artt. 2, comma 1, 12, comma 1, ultimo periodo, e 13, comma 1, secondo periodo, del d. lgs. n. 59 del 2004, che fissano i limiti minimi di età per l'iscrizione alla scuola dell'infanzia ed alla scuola primaria. Quanto all'art. 2, comma 1, censurato perché, nel dettare una disciplina a regime dell'accesso alla scuola dell'infanzia senza attendere i risultati della fase di sperimentazione, violerebbe la delega legislativa, negando irragionevolmente le ragioni stesse della sperimentazione, premesso che le regioni non sono legittimate a denunciare il vizio di eccesso di delega se non in quanto da esso discenda una diretta lesione dell'autonomia regionale, nella specie la fissazione del limite di età per l'iscrizione alla scuola dell'infanzia (come a qualsiasi altra scuola) è una funzione sorretta da evidenti esigenze unitarie, rappresentando l'omogeneità anagrafica condizione minima di uniformità in materia scolastica, sicché la norma è espressiva di una competenza legislativa spettante allo Stato; le medesime considerazioni valgono quanto agli artt. 12 e 13, nelle parti relative alla “modulazione” delle anticipazioni, impugnati in via primaria perché, se si conviene che la sperimentazione non è una funzione da svolgere necessariamente in forma centralizzata ed anzi deve tenere conto, secondo lo stesso legislatore statale, delle peculiari situazioni locali, la relativa disciplina rientrerebbe nell'ambito della competenza regionale.

Massima n. 29608

È costituzionalmente illegittimo l'articolo 12, comma 1, ultimo periodo, del d.lgs.19 febbraio 2004, n. 59, nella parte in cui dispone che il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca in tema di anticipazione dell'età di accesso alla scuola dell'infanzia sia adottato «sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia (ANCI)» invece che sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni. Il coinvolgimento delle realtà locali nella fase di graduale anticipazione dell'età di accesso alla scuola, almeno per quanto riguarda la scuola dell'infanzia, e pur essendo la materia riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato, è stato ritenuto opportuno dal legislatore statale, come dimostra la partecipazione dell'ANCI, in forma consultiva, al relativo procedimento decisionale, prevista dalla disposizione impugnata: tuttavia, in materia di istruzione, il naturale interlocutore dello Stato è la regione, essendo gli altri enti locali privi di competenza legislativa. Ne consegue che la norma, non rispettosa, sotto tale profilo, del principio di leale collaborazione, va ricondotta a legittimità costituzionale sostituendo alla prevista partecipazione consultiva dell'ANCI quella della Conferenza unificata Stato-Regioni.

Massima n. 29609

È costituzionalmente illegittimo l'articolo 13, comma 1, secondo periodo, del d. lgs. n. 59 del 2004, nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca in tema di anticipazione dell'età di accesso alla scuola primaria sia adottato sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni, non essendovi alcuna ragionevole giustificazione per limitare alla sola scuola dell'infanzia la partecipazione delle regioni ai processi decisionali in tema di anticipazione delle iscrizioni. - Cfr. la massima H.

Massima n. 29610

Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, comma 6, Cost., ed al principio di leale collaborazione, degli artt. 12, comma 2, 13, comma 3 e 14, commi 2 e 4, del d. lgs. n. 59 del 2004, che dettano disposizioni transitorie, relativamente all'assetto pedagogico, didattico ed organizzativo della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di secondo grado, fino all'emanazione del regolamento governativo previsto dall'art. 7, comma 1, della legge di delega n. 53 del 2003. I regolamenti previsti dall'art. 7, comma 1, della detta legge di delega riguardano infatti la determinazione di livelli essenziali della prestazione statale in materia di assetto pedagogico, didattico e organizzativo e sono perciò riconducibili alla competenza statale esclusiva di cui all'art. 117, comma secondo, lettera m), Cost., sicché le norme impugnate, che a tali regolamenti fanno riferimento, non ledono alcuna competenza regionale né contrastano con il principio di leale collaborazione.

Massima n. 29611

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento all'art. 117, comma terzo, Cost., dell'art. 14, comma 3, del d. lgs. n. 59 del 2004, secondo cui, fino alla messa a regime della scuola secondaria di primo grado, il relativo assetto organico «viene confermato secondo i criteri fissati nel decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 1982, n. 782», in quanto il suddetto d. P. R., cui la norma impugnata attribuirebbe forza di legge, sarebbe un regolamento integralmente concepito nella logica della scuola meramente statale, in un contesto privo di qualsiasi competenza regionale, e perciò intimamente contrastante con il nuovo quadro costituzionale, secondo il quale allo Stato, in materia di organizzazione scolastica, compete solamente dettare i principi fondamentali. La censura, tenuto conto della eterogeneità della disciplina recata dal citato d. P. R. n. 782 del 1982, è infatti del tutto generica, non consentendo l'individuazione delle specifiche disposizioni asseritamente contrastanti con il nuovo assetto costituzionale.

Massima n. 29612

È infondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., dell’art. 14, comma 5, del d.lgs. n. 59 del 2004, secondo cui, «ai fini dell'espletamento dell'orario di servizio obbligatorio, il personale docente interessato ad una diminuzione del suo attuale orario di cattedra viene utilizzato per le finalità e per le attività educative e didattiche individuate, rispettivamente, dall'articolo 9 e dall'articolo 10», in quanto la norma concerne in via diretta l'utilizzazione di personale docente statale, la cui disciplina rientra senza alcun dubbio nella competenza esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma secondo, lettera g), Cost. (“organizzazione amministrativa dello Stato”).

Massima n. 29613

È costituzionalmente illegittimo l'art. 15, comma 1, secondo periodo, del decreto legislativo n. 59 del 2004, nella parte in cui non prevede che il decreto ex art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002), in tema di incremento di posti per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato sia adottato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni. L'incremento, nell'ambito dell'organico del personale docente statale, dei posti attivati per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato attiene, infatti, ad aspetti dell'organizzazione scolastica che evidentemente intersecano le competenze regionali relative alle attività educative di cui agli artt. 7 e 10 dello stesso decreto legislativo: il rispetto del principio di leale collaborazione impone pertanto che nell'adozione delle scelte relative vengano coinvolte anche le regioni, quanto meno nella forma della consultazione dei competenti organi statali con la Conferenza unificata Stato-Regioni.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 12, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 19 febbraio 2004, n. 59 (Definizione delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione, a norma dell'articolo 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53), nella parte in cui dispone che il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca in tema di anticipazione dell'età di accesso alla scuola dell'infanzia sia adottato «sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia (ANCI)» invece che sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni;

b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 13, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004 nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca in tema di anticipazione dell'età di accesso alla scuola primaria sia adottato sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni;

c) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 15, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004 nella parte in cui non prevede che il decreto ex art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002), in tema di incremento di posti per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato sia adottato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni;

d) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 3, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004, sollevata, in riferimento all'art. 117, comma terzo, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe;

e) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3; 2, comma 1; 7, commi 1, 2, primo periodo, 4, 5, secondo periodo, e 6; 10, commi 1, 2, primo periodo, 4 e 5, secondo periodo; 12, comma 2; 13, comma 3; 14, commi 2, 3, 4 e 5, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004 sollevate, in riferimento agli artt. 117, comma terzo, e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, dalle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia con i ricorsi in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.

F.to:

Piero Alberto CAPOTOSTI, Presidente

Annibale MARINI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2005.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

Testo integrale

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