Sentenza n. 238/2014

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

238/2014

Data di deposito

22 ottobre 2014

Data di decisione

22 ottobre 2014

Esito

Illegittimità costituzionale

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Giuseppe Tesauro

Presidente

TESAURO

ECLI

ECLI:IT:COST:2014:238

Norme oggetto del giudizio

• art. 3, legge n. 5 del 14 gennaio 2013
• art. 1, legge n. 848 del 17 agosto 1957

Parametri

• art. 2, Costituzione
• art. 24, Costituzione

Massime

Massima n. 38133

L'istituto dell'illegittimità costituzionale non si riferisce solo alle leggi posteriori alla Costituzione ma anche a quelle anteriori, sia perché, dal lato testuale, gli artt. 134 Cost. e 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 parlano di questioni di legittimità costituzionale delle leggi, senza fare alcuna distinzione, sia perché, dal lato logico, il rapporto tra leggi ordinarie e leggi costituzionali e il grado che ad esse rispettivamente spetta nella gerarchia delle fonti non mutano affatto, siano le leggi ordinarie anteriori o posteriori a quelle costituzionali. Il predetto principio vale anche per le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute di cui al meccanismo di adattamento automatico dell'art. 10, primo comma, Cost. che si siano formate prima o dopo la Costituzione, non rilevando in senso contrario la circostanza che esse non siano contemplate espressamente dall'art. 134 Cost. Tale disposizione, infatti, assoggetta al controllo accentrato di costituzionalità tutte le leggi, gli atti e le norme le quali, pur provviste della stessa efficacia delle leggi formali, ordinarie e costituzionali, siano venute ad esistenza anche per vie diverse dal procedimento legislativo, sottraendo allo scrutinio soltanto gli atti che hanno un rango ed una forza inferiori rispetto alla legge. Pertanto, non sussistono, sul piano logico e sistematico, ragioni per le quali il controllo di legittimità costituzionale dovrebbe essere escluso per le consuetudini internazionali o limitato solo a quelle posteriori alla Costituzione, tenuto conto che a queste ultime è riconosciuta la medesima efficacia delle consuetudini formatesi in epoca precedente ed il medesimo limite del rispetto degli elementi identificativi dell'ordinamento costituzionale, vale a dire dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili della persona. - Per la valutazione di legittimità costituzionale della norma consuetudinaria internazionale sull'immunità degli agenti diplomatici, v. la citata sentenza n. 48/1979, ove è, tra l'altro, significativamente affermato che «il meccanismo di adeguamento automatico previsto dall'art. 10 Cost. non potrà in alcun modo consentire la violazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, operando in un sistema costituzionale che ha i suoi cardini nella sovranità popolare e nella rigidità della Costituzione». - Per il principio secondo cui il controllo di legittimità costituzionale riguarda sia norme posteriori che norme anteriori alla Costituzione repubblicana, v. la citata sentenza n. 1/1956.

Massima n. 38134

La norma internazionale consuetudinaria sull'immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati per atti ritenuti iure imperii è stata interpretata dalla sentenza del 3 febbraio 2012 della Corte internazionale di Giustizia (CIG), la quale - in vista della definizione della controversia tra Germania e Italia avente ad oggetto la giurisdizione del giudice italiano sulle cause di risarcimento dei danni patiti nel corso della seconda guerra mondiale da cittadini italiani catturati e deportati dalle forze militari tedesche - ha escluso che la prassi internazionale riveli elementi sufficienti per dedurre l'esistenza di una deroga alla predetta norma relativamente alle ipotesi di crimini di guerra e contro l'umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona, individuando, sul piano del diritto internazionale, nell'apertura di un nuovo negoziato il solo strumento idoneo a compensare l'innegabile sacrificio di diritti fondamentali delle vittime. L'interpretazione della CIG non consente alcun sindacato da parte di amministrazioni e/o giudici nazionali, ivi compresa la Corte costituzionale, poiché si riferisce ad una norma di diritto internazionale, esterna all'ordinamento giuridico italiano, la cui applicazione da parte dell'amministrazione e/o del giudice, in virtù del rinvio operato dall'art. 10, primo comma, Cost., deve essere effettuata in base al principio di conformità, e cioè nell'osservanza dell'interpretazione che ne è data nell'ordinamento di origine, che è l'ordinamento internazionale. - Per l'affermazione che l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione, v. le citate sentenze nn. 32/2014, 271/2011 e 56/2009. - Per l'orientamento secondo cui il thema decidendum , con riguardo alle norme censurate, va identificato tenendo conto della motivazione delle ordinanze o comunque dell'intero contesto del provvedimento di rimessione, v., ex plurimis , le seguenti citate decisioni: sentenze nn. 258/2012 e 181/2011, ordinanza n. 162/2011. - Sull'insindacabilità, da parte di amministrazioni e/o giudici nazionali, ivi compresa la Corte costituzionale, dell'interpretazione delle norme della Convenzione europea dei diritti dell'uomo resa dalla Corte di Strasburgo, v. le citate sentenze nn. 349/2007 e 348/2007.

Massima n. 38135

I principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona costituiscono un limite all'ingresso delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali l'ordinamento giuridico italiano si conforma secondo l'art. 10, primo comma, Cost. ed operano altresì quali "controlimiti" all'ingresso delle norme dell'Unione europea, oltre che come limiti all'ingresso delle norme di esecuzione dei Patti Lateranensi e del Concordato, rappresentando gli elementi identificativi ed irrinunciabili dell'ordinamento costituzionale, per ciò stesso sottratti anche alla revisione costituzionale. In un sistema accentrato di controllo di costituzionalità, la verifica della compatibilità costituzionale (cioè della conformità ai principi irrinunciabili dell'ordinamento costituzionale) della norma internazionale da immettere ed applicare nell'ordinamento interno, così come interpretata nell'ordinamento internazionale ed avente rango costituzionale in virtù del rinvio operato dall'art. 10, primo comma, Cost., spetta alla sola Corte costituzionale, con esclusione di qualsiasi altro giudice. Infatti, la competenza della Corte è determinata dal contrasto di una norma con una norma costituzionale e, ovviamente, con un principio fondamentale dell'assetto costituzionale dello Stato ovvero con un principio posto a tutela di un diritto inviolabile della persona, contrasto la cui valutazione non può competere ad altro giudice che al giudice costituzionale. Ogni soluzione diversa si scontra con la competenza a quest'ultimo riservata dalla Costituzione. - Per l'affermazione che il bilanciamento rientra tra «le ordinarie operazioni cui la Corte costituzionale è chiamata in tutti i giudizi di sua competenza», v. la citata sentenza n. 236/2011. - Sulla qualificazione dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona come elementi identificativi ed irrinunciabili dell'ordinamento italiano, operanti come controlimiti all'ingresso in esso di norme di altri ordinamenti, v. le citate sentenze nn. 284/2007, 73/2001, 168/1991, 232/1989, 1146/1988, 170/1984, 18/1982, 48/1979, 183/1973, 32/1971, 31/1971 e 30/1971. - Sul carattere accentrato del controllo di costituzionalità italiano e sulla spettanza alla sola Corte costituzionale della verifica di compatibilità con i principi fondamentali dell'assetto costituzionale e di tutela dei diritti umani, v. le citate sentenze nn. 120/2014, 284/2007 e 1/1956.

Massima n. 38136

Non è fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2 e 24 Cost., della norma prodotta nell'ordinamento italiano mediante il recepimento, ai sensi dell'art. 10, primo comma, Cost., della norma consuetudinaria di diritto internazionale sull'immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati per tutti gli atti ritenuti iure imperii , così come interpretata dalla sentenza del 3 febbraio 2012 della Corte internazionale di Giustizia (CIG) la quale - in vista della definizione della controversia tra Germania e Italia sulla risarcibilità dei danni sofferti nel corso della seconda guerra mondiale da cittadini italiani catturati e deportati dalle forze militari tedesche - vi ha ritenuto inclusi anche i crimini di guerra o contro l'umanità lesivi di diritti fondamentali della persona. La Costituzione impone di accertare se la norma internazionale sull'immunità degli Stati, come interpretata nell'ordinamento internazionale, possa entrare nell'ordinamento italiano, in quanto non contrastante con principi fondamentali e diritti inviolabili; infatti, il verificarsi di tale ultima ipotesi esclude l'operatività del meccanismo di adattamento automatico dell'art. 10, primo comma, Cost., con la conseguenza inevitabile che la norma internazionale, per la parte confliggente con i predetti principi e diritti, non entra nell'ordinamento e non può essere quindi applicata. Fra i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale vi è il diritto di agire e di resistere in giudizio a difesa dei propri diritti (il diritto al giudice) riconosciuto dall'art. 24 Cost. in primis per la tutela dei diritti fondamentali della persona. L'art. 24 Cost. è strettamente legato all'art. 2 Cost.: quest'ultimo è la norma sostanziale posta, tra i principi fondamentali della Costituzione, a presidio dell'inviolabilità dei diritti fondamentali della persona, tra i quali, nella specie conferente a titolo primario, la dignità; anche il primo presidia la dignità della persona, tutelando il suo diritto ad accedere alla giustizia per far valere il proprio diritto inviolabile. Nei rapporti con gli Stati stranieri, il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale può essere limitato purché vi sia un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente sul principio consacrato nell'art. 24 Cost. Tuttavia, la norma consuetudinaria internazionale sull'immunità dalla giurisdizione degli Stati stranieri, nella parte in cui esclude la giurisdizione del giudice sulle cause di risarcimento dei danni sofferti dalle vittime di crimini contro l'umanità e di gravi violazioni dei diritti fondamentali della persona, determina il sacrificio totale del diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti delle suddette vittime, senza che sia possibile ravvisare un preminente interesse pubblico antagonista. L'immunità dello Stato straniero dalla giurisdizione del giudice italiano consentita dagli artt. 2 e 24 Cost., se ha un senso, logico prima ancora che giuridico, tale da giustificare il sacrificio del principio della tutela giurisdizionale dei diritti inviolabili, deve collegarsi, nella sostanza e non solo nella forma, con la funzione sovrana dello Stato straniero, con l'esercizio tipico della sua potestà di governo. Crimini contro l'umanità, quali la deportazione, i lavori forzati e gli eccidi, non possono giustificare il sacrificio totale della tutela dei diritti inviolabili delle vittime di quei crimini. In un contesto istituzionale contraddistinto dalla centralità dei diritti dell'uomo, esaltati dall'apertura dell'ordinamento costituzionale alle fonti esterne, la circostanza che per la tutela dei diritti fondamentali delle vittime dei crimini de quibus sia preclusa la verifica giurisdizionale rende del tutto sproporzionato il sacrificio di due principi supremi consegnati nella Costituzione rispetto all'obiettivo di non incidere sulla sovranità dello Stato, allorquando quest'ultima si sia espressa con comportamenti palesemente criminali ed estranei all'esercizio legittimo della potestà di governo. Inoltre, il diritto al giudice sancito dalla Costituzione richiede una tutela effettiva dei diritti dei singoli: proprio l'insussistenza della possibilità di una tutela effettiva dei diritti fondamentali mediante un giudice rende manifesto il contrasto della norma internazionale, come definita dalla CIG, con gli artt. 2 e 24 Cost. Tale contrasto impone di escludere che operi il rinvio di cui all'art. 10, primo comma, Cost., limitatamente all'estensione dell'immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati alle azioni di danni provocati da atti ritenuti iure imperii in violazione del diritto internazionale e dei diritti fondamentali della persona. Pertanto, la parte della norma internazionale che confligge con i predetti principi fondamentali non è entrata nell'ordinamento italiano e non vi spiega alcun effetto. - Sulla progressiva definizione del contenuto della norma internazionale consuetudinaria sull'immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati, v. la citata sentenza n. 329/1992. - Per l'affermazione che il contrasto con i principi fondamentali e con i diritti inviolabili «esclude l'operatività del rinvio alla norma internazionale», v. la citata sentenza n. 311/2009. - Sulla riconducibilità del diritto alla tutela giurisdizionale nell'ambito dei diritti inviolabili dell'uomo e dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale, v. le citate sentenze nn. 120/2014, 29/2003, 26/1999, 82/1996, 18/1982 e 98/1965. - Sulle condizioni che possono giustificare un limite al diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale, v. le citate sentenze nn. 329/1992 e 18/1982. - Per l'orientamento secondo cui il rispetto dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili dell'uomo, elementi identificativi dell'ordinamento costituzionale, segna il limite all'apertura dell'ordinamento italiano all'ordinamento internazionale e sovranazionale, v. le citate sentenze nn. 349/2007, 284/2007, 73/2001, 15/1996, 168/1991, 232/1989, 170/1984, 48/1979 e 183/1973. - Sulla centralità dei diritti dell'uomo nell'attuale contesto istituzionale, caratterizzato dall'apertura dell'ordinamento costituzionale alle fonti esterne, v. la citata sentenza n. 349/2007. - Sull'effettività della tutela giurisdizionale dei diritti, v., tra le tante, le citate sentenze nn. 182/2014, 119/2013, 281/2010, 77/2007, 232/1989 e 98/1965.

Massima n. 38137

Sono costituzionalmente illegittimi, per violazione degli artt. 2 e 24 Cost., gli artt. 3 della legge 14 gennaio 2013, n. 5 - il quale obbliga il giudice nazionale ad adeguarsi alla pronuncia della Corte internazionale di Giustizia (CIG), anche quando essa gli impone di negare la propria giurisdizione nelle cause di risarcimento dei danni per crimini contro l'umanità, ritenuti iure imperii , commessi dalla Germania nel territorio italiano nel corso della seconda guerra mondiale - e 1 della legge 17 agosto 1957, n. 848, limitatamente all'esecuzione data all'art. 94 della Carta delle Nazioni Unite, esclusivamente nella parte in cui obbliga il giudice italiano ad adeguarsi alla sentenza della CIG del 3 febbraio 2012, che gli impone di negare la propria giurisdizione in riferimento ad atti di uno Stato straniero che consistano in crimini di guerra e contro l'umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona. L'art. 1 della legge del 1957 ha dato piena ed intera esecuzione allo Statuto delle Nazioni Unite, il cui scopo è il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale; fra gli organi dell'ONU figura la CIG, le cui decisioni vincolano ciascuno Stato membro in ogni controversia di cui sia parte. Tale vincolo costituisce una delle limitazioni di sovranità alle quali, ai sensi dell'art. 11 Cost., l'Italia ha consentito in favore di quelle organizzazioni internazionali, come l'ONU, volte ad assicurare pace e giustizia fra le Nazioni, sempre però nel limite del rispetto dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili tutelati dalla Costituzione. Con esclusivo e specifico riguardo al contenuto della citata sentenza della CIG, che ha interpretato la norma internazionale generale sull'immunità dalla giurisdizione degli Stati stranieri come comprensiva dell'ipotesi di atti ritenuti iure imperii qualificati come crimini di guerra e contro l'umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona, si delinea il contrasto della legge di adattamento alla Carta delle Nazioni Unite con gli artt. 2 e 24 Cost. Poiché la tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali costituisce uno dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale, ad esso non può opporre resistenza il denunciato art. 1, limitatamente alla parte in cui vincola lo Stato italiano, e per esso il giudice, a conformarsi al pronunciamento della CIG. Per il resto, rimane ovviamente inalterato l'impegno dello Stato italiano al rispetto di tutti gli obblighi internazionali derivanti dall'adesione alla Carta delle Nazioni Unite, ivi compreso il vincolo ad uniformarsi alle decisioni della CIG. L'impedimento all'ingresso nell'ordinamento interno della norma convenzionale, sia pure esclusivamente in parte qua , si traduce - non potendosi incidere sulla legittimità di una norma esterna - nella dichiarazione di illegittimità della legge di adattamento speciale limitatamente a quanto contrasta con i conferenti principi costituzionali fondamentali, rimanendo per ogni altro aspetto ferma e indiscussa la sua perdurante validità ed efficacia. Con la legge n. 5 del 2013 l'Italia ha, invece, aderito e dato piena ed intera esecuzione alla Convenzione ONU del 2004 sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, che ha recepito il principio di diritto internazionale consuetudinario dell'immunità giurisdizionale degli Stati, delimitandone l'ambito di operatività mediante l'individuazione dei casi di esenzione (ad esempio, le transazioni commerciali, i contratti di lavoro e le lesioni all'integrità fisica delle persone), al fine di garantire la certezza del diritto nei rapporti tra gli Stati e le persone fisiche e giuridiche. Il censurato art. 3 della legge di adattamento speciale, nell'ottica di dare esecuzione alla sentenza della CIG del 3 febbraio 2012, ha disciplinato puntualmente l'obbligo dello Stato italiano di conformarsi a tutte le decisioni con le quali la CIG abbia escluso l'assoggettamento di specifiche condotte di altro Stato alla giurisdizione civile, imponendo al giudice di rilevare d'ufficio, in qualunque stato e grado del processo, il difetto di giurisdizione e individuando un ulteriore caso di revocazione delle sentenze passate in giudicato, rese in contrasto con la decisione della CIG. Il legislatore non ha tuttavia tenuto in debita considerazione le ipotesi in cui la CIG abbia affermato l'immunità in relazione ad azioni risarcitorie di danni prodotti da atti configurabili quali crimini di guerra e contro l'umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona, anche ove posti in essere dalle forze armate dello Stato sul territorio dello Stato del foro: ipotesi nella quale è da ritenere esclusa l'applicazione della stessa Convenzione sulle immunità giurisdizionali degli Stati. L'obbligo del giudice italiano di adeguarsi alla pronuncia della CIG che gli impone di negare la propria giurisdizione nella causa civile di risarcimento del danno per crimini contro l'umanità, commessi iure imperii da uno Stato straniero nel territorio italiano, senza che sia prevista alcuna altra forma di riparazione giudiziaria dei diritti fondamentali violati, si pone in contrasto con il principio fondamentale della tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali assicurata dalla Costituzione italiana. Il totale sacrificio che si richiede ad uno dei principi supremi dell'ordinamento italiano, quale senza dubbio è il diritto al giudice a tutela di diritti inviolabili, riconoscendo l'immunità dello Stato straniero dalla giurisdizione italiana, non può giustificarsi ed essere tollerato quando ciò che si protegge è l'esercizio illegittimo della potestà di governo dello Stato straniero, manifestatosi in crimini gravissimi. L'affermazione della giurisdizione del rimettente lascia comunque impregiudicato il merito delle domande proposte nei giudizi principali. - Per l'orientamento secondo cui le limitazioni di sovranità alle quali lo Stato italiano consente, ai sensi dell'art. 11 Cost., in favore di quelle organizzazioni internazionali, come l'ONU, volte ad assicurare pace e giustizia fra le Nazioni, devono avvenire sempre nel limite del rispetto dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili tutelati dalla Costituzione, v. la citata sentenza n. 73/2001. - Sull'impossibilità di incidere su una norma esterna all'ordinamento, potendo la Corte costituzionale solo dichiarare illegittima la legge di adattamento speciale limitatamente a quanto contrasta con i conferenti fondamentali principi costituzionali, v. le citate sentenze nn. 311/2009, 223/1996, 128/1987, 210/1986, 132/1985 e 18/1982.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 14 gennaio 2013, n. 5 (Adesione della Repubblica italiana alla Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, firmata a New York il 2 dicembre 2004, nonché norme di adeguamento dell'ordinamento interno);

2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 agosto 1957, n. 848 (Esecuzione dello Statuto delle Nazioni Unite, firmato a San Francisco il 26 giugno 1945), limitatamente all'esecuzione data all'art. 94 della Carta delle Nazioni Unite, esclusivamente nella parte in cui obbliga il giudice italiano ad adeguarsi alla pronuncia della Corte internazionale di giustizia (CIG) del 3 febbraio 2012, che gli impone di negare la propria giurisdizione in riferimento ad atti di uno Stato straniero che consistano in crimini di guerra e contro l'umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona;

3) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale della norma «prodotta nel nostro ordinamento mediante il recepimento, ai sensi dell'art. 10, primo comma, Cost.», della norma consuetudinaria di diritto internazionale sull'immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati, sollevata, in riferimento agli artt. 2 e 24 della Costituzione, dal Tribunale di Firenze, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2014.

F.to:

Giuseppe TESAURO, Presidente e Redattore

Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 ottobre 2014.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella Paola MELATTI

Testo integrale

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