Sentenza n. 270/2010

Dati del provvedimento

Organo

Corte costituzionale

Provvedimento

Sentenza

Numero

270/2010

Data di deposito

22 luglio 2010

Data di decisione

23 giugno 2010

Esito

Inammissibilità

Tipo di giudizio

GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE

Relatore

Giuseppe Tesauro

Presidente

AMIRANTE

ECLI

ECLI:IT:COST:2010:270

Norme oggetto del giudizio

• art. 4, comma 4, quinquies, decreto-legge n. 347 del 23 dicembre 2003
• legge n. 39 del 18 febbraio 2004
• art. 1, comma 10, decreto-legge n. 134 del 28 agosto 2008
• legge n. 166 del 27 ottobre 2008

Parametri

• art. 3, Costituzione
• art. 41, Costituzione

Massime

Massima n. 34879

Nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4- quinquies , del d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, introdotto dall'art. 1, comma 10, del d.l. 28 agosto 2008, n. 134, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2008, n. 166, impugnato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto ha prvisto, per le operazioni di concentrazione effettuate entro il 30 giugno 2009 tra imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali e sottoposte ad amministrazione straordinaria, una deroga al procedimento di controllo stabilito dalla legge n. 287 del 1990, é inammissibile l'intervento della Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a., in amministrazione straordinaria, nel giudizio introdotto dall'ordinanza iscritta nel r.o. n. 225 del 2009. Premesso che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, possono partecipare al giudizio incidentale di costituzionalità (oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale) solo le parti del giudizio principale, tale qualità difetta in capo alla suddetta società, che non è stata, infatti, convenuta nel giudizio in cui è stato pronunciato il citato atto di promovimento, né vi ha spiegato intervento. Sulla spettanza alle sole parti del processo principale della legittimazione a partecipare al giudizio incidentale di costituzionalità, v. le citate sentenze n. 47/2008 e n. 314/2007.

Massima n. 34880

Nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4- quinquies , del d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, introdotto dall'art. 1, comma 10, del d.l. 28 agosto 2008, n. 134, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2008, n. 166, impugnato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto ha previsto, per le operazioni di concentrazione effettuate entro il 30 giugno 2009 tra imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali e sottoposte ad amministrazione straordinaria, una deroga al procedimento di controllo stabilito dalla legge n. 287 del 1990, é ammissibile la costituzione di Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a., in amministrazione straordinaria, nei giudizi introdotti dalle ordinanze iscritte nel r.o. n. 223 e n. 224 del 2009. Premesso che, secondo la giurisprudenza costituzionale, sono parti in causa, cui va notificata l'ordinanza di rimessione, tutti i soggetti fra i quali è in corso il giudizio principale, restando ininfluente se la parte si sia costituita, la suddetta società, sebbene non costituita nei processi principali, in questi è soggetto controinteressato, poiché il ricorso innanzi al Tribunale amministrativo rimettente è stato proposto anche nei suoi confronti. Per l'individuazione delle parti in causa, cui va notificata l'ordinanza di rimessione, v. le citate ordinanze n. 377/2006 e n. 13/2006.

Massima n. 34881

Nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4- quinquies , del d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, introdotto dall'art. 1, comma 10, del d.l. 28 agosto 2008, n. 134, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2008, n. 166, impugnato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto ha previsto, per le operazioni di concentrazione effettuate entro il 30 giugno 2009 tra imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali e sottoposte ad amministrazione straordinaria, una deroga al procedimento di controllo stabilito dalla legge n. 287 del 1990, non sono fondate le eccezioni di inammissibilità delle questioni, sollevate dalle parti private e dalla difesa erariale, per difetto di motivazione sulla rilevanza, irrilevanza e difetto del requisito dell'incidentalità. Invero, i rimettenti hanno diffusamente esposto le ragioni della titolarità dell'azionata posizione di interesse legittimo in capo alle ricorrenti società, in rapporto di concorrenza con le imprese che hanno posto in essere l'operazione di concentrazione regolata dalla censurata disciplina, e hanno avuto cura di indicare che l'accoglimento della questione si rifletterebbe inevitabilmente sulla legittimità dell'impugnato provvedimento. Inoltre, il rimettente TAR ha censurato esclusivamente la sottrazione, da parte della norma impugnata, dell'operazione di concentrazione alla regolamentazione prevista dalla legge n. 287 del 1990, senza affatto porre in questione la disciplina dell'amministrazione straordinaria e della procedura di vendita, sicché il citato art. 4, comma 4- quinquies (che ha appunto ad oggetto siffatta deroga, le modalità del controllo e le misure applicabili alle operazioni di concentrazione nello stesso indicate), è la sola norma a venire in rilievo. Quanto al requisito dell'incidentalità, esso sussiste quando, come nel caso di specie, l'annullamento della norma censurata sia imprescindibile per la rimozione del provvedimento che le ha dato applicazione, a sua volta necessaria in relazione alla situazione giuridica fatta valere nel giudizio principale. Per l'affermazione che il riscontro dell'interesse ad agire e la verifica della legittimazione delle parti «sono rimessi alla valutazione del giudice rimettente, attenendo entrambi alla rilevanza dell'incidente di costituzionalità, e non sono suscettibili di riesame ove sorretti da una motivazione non implausibile», v. le citate sentenze n. 50/2007, n. 173/1994, n. 124/1968 e n. 17/1960. Nel senso che non rientra tra i poteri della Corte «quello di sindacare, in sede di ammissibilità, la validità dei presupposti di esistenza del giudizio a quo , a meno che questi non risultino manifestamente e incontrovertibilmente carenti», v. la citata sentenza n. 62/1992. Sull'esigenza che l'ordinanza di rimessione argomenti non implausibilmente la rilevanza della questione, v., tra le più recenti, la citata sentenza n. 34/2010. Nel senso che, ai fini della rilevanza, è sufficiente che la disposizione censurata incida sulla decisione del giudizio principale, costituendo ininfluente questione di fatto la concreta possibilità delle parti di giovarsi degli effetti della decisione, v. la citata sentenza n. 241/2008. Sul requisito dell'incidentalità, con particolare riguardo al rapporto tra norma sottoposta a scrutinio di costituzionalità e provvedimento applicativo impugnato nel giudizio principale, v., ex plurimis , le seguenti citate decisioni: sentenze n. 151/2009, n. 38/2009, n. 241/2008, n. 303/2007, n. 84/2006, n. 62/1993, n. 59/1957, ordinanze n. 17/1999 e n. 291/1986.

Massima n. 34882

Nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4- quinquies , del d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, introdotto dall'art. 1, comma 10, del d.l. 28 agosto 2008, n. 134, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2008, n. 166, impugnato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto ha previsto, per le operazioni di concentrazione effettuate entro il 30 giugno 2009 tra imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali e sottoposte ad amministrazione straordinaria, una deroga al procedimento di controllo stabilito dalla legge n. 287 del 1990, non é fondata l'eccezione di inammissibilità delle questioni, sollevata da una parte privata, per avere i rimettenti chiesto una pronuncia di tipo sostitutivo, omettendo di indicare una soluzione costituzionalmente obbligata, ovvero, qualora si ritenga che abbiano chiesto una pronuncia di mero annullamento, per la conseguente compromissione dell'interesse alla continuità di un servizio pubblico essenziale tutelato dalla norma censurata. Invero, i giudici a quibus deducono che la norma in esame avrebbe «sottratto» all'Autorità «il compito di svolgere il procedimento di cui alla legge n. 287 del 1990» e sostengono che l'accoglimento della questione renderebbe applicabile la disciplina prevista da detta legge. Pertanto, non hanno chiesto nessuna addizione ed il petitum consiste nella richiesta di annullamento della norma, mentre il giudizio di prevalenza dell'interesse dalla stessa tutelato rispetto agli altri interessi in gioco attiene al merito, non all'ammissibilità della questione.

Massima n. 34883

Nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4- quinquies , del d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, introdotto dall'art. 1, comma 10, del d.l. 28 agosto 2008, n. 134, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2008, n. 166, impugnato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto ha previsto, per le operazioni di concentrazione effettuate entro il 30 giugno 2009 tra imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali e sottoposte ad amministrazione straordinaria, una deroga al procedimento di controllo stabilito dalla legge n. 287 del 1990, non é fondata l'eccezione di inammissibilità delle questioni, sollevata da una parte privata, per mancata sperimentazione dell'interpretazione adeguatrice e per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza. Invero, la formulazione lessicale della disposizione non permette un'interpretazione diversa da quella fornita dai rimettenti (ritenuta lesiva degli evocati parametri) e le ordinanze di rimessione hanno svolto ampie argomentazioni a conforto delle censure, di cui l'eccezione pone in discussione la fondatezza e la congruità, con osservazioni concernenti il merito, non l'ammissibilità della questione.

Massima n. 34884

Una disposizione può essere qualificata come «norma-provvedimento» quando incide su un numero determinato e molto limitato di destinatari ed ha contenuto particolare e concreto, anche in quanto ispirata da particolari esigenze. La legge ordinaria può attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all'autorità amministrativa e tale carattere comporta soltanto che in detta ipotesi la legge deve osservare limiti generali, tra cui il principio di ragionevolezza e non arbitrarietà, ed è soggetta ad uno scrutinio stretto di costituzionalità. La legittimità di questo tipo di leggi va, in particolare, valutata in relazione al loro specifico contenuto e devono risultare i criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonché le relative modalità di attuazione. Peraltro, poiché la motivazione non inerisce agli atti legislativi, è sufficiente che detti criteri, gli interessi oggetto di tutela e la ratio della norma siano desumibili dalla norma stessa, anche in via interpretativa, in base agli ordinari strumenti ermeneutici, fermo restando che il sindacato della Corte sull'eventuale irragionevolezza della scelta compiuta dal legislatore non può spingersi fino a considerare la consistenza degli elementi di fatto posti a base della scelta medesima. Sul concetto di «norma-provvedimento», v. le citate sentenze n. 267/2007, n. 429/2002 e n. 2/1997. Sull'ammissibilità delle leggi-provvedimento, sul necessario rispetto, tra gli altri, del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà e sullo scrutinio stretto di costituzionalità cui sono soggette, v. le citate sentenze n. 137/2009, n. 288/2008, n. 267/2007, n. 12/2006, n. 429/2002, n. 185/1998, n. 153/1997, n. 2/1997, n. 492/1995, n. 347/1995 e n. 66/1992.

Massima n. 34885

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4- quinquies , del d.l. 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, introdotto dall'art. 1, comma 10, del d.l. 28 agosto 2008, n. 134, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2008, n. 166, impugnato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto ha disposto, per le operazioni di concentrazione effettuate entro il 30 giugno 2009 tra imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali e sottoposte ad amministrazione straordinaria, una deroga al procedimento di controllo stabilito dalla legge n. 287 del 1990, prevedendo, in particolare, l'esclusione della necessità di autorizzazione di cui alla suddetta legge e la preventiva notifica di tali operazioni all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, chiamata a prescrivere idonee misure comportamentali e a definire il termine, comunque non inferiore a tre anni, per la cessazione di eventuali posizioni di monopolio. La disciplina posta dalla legge n. 287 demanda all'Autorità il compito di valutare se le concentrazioni comportino la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato nazionale, tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza, stabilendo le misure necessarie per porvi rimedio. Essa, tuttavia, non è a contenuto costituzionalmente vincolato, potendo il legislatore prevedere la possibilità di autorizzare operazioni di concentrazione in funzione di altri interessi costituzionalmente rilevanti, diversi da quelli inerenti all'assetto concorrenziale del mercato. Nel caso in esame, il legislatore è intervenuto con una norma-provvedimento, il cui scrutinio di ragionevolezza richiede di accertare in maniera stringente se siano identificabili interessi in grado di giustificarla e se sia stata realizzata una scelta proporzionata ed adeguata. Tale verifica ha esito positivo. La norma de qua indica che le concentrazioni ivi disciplinate rispondono «a preminenti interessi generali», da individuare alla luce del contesto di riferimento e dei lavori preparatori. Nella specie, occorreva fronteggiare una situazione di gravissima crisi di un'impresa in amministrazione straordinaria, che svolgeva un servizio pubblico essenziale del quale doveva essere garantita la continuità, peraltro in un settore particolare, strategico per l'economia nazionale e meritevole di distinta considerazione, che esigeva di scongiurare distorsioni ed interruzioni suscettibili di ricadute sistemiche in ulteriori comparti. Tale obiettivo è attestato nei lavori preparatori, dai quali emerge l'intento del legislatore di garantire la continuità del trasporto aereo su tutte le rotte nazionali e di evitare la dissoluzione di un'impresa di rilevanti dimensioni e la dispersione del valore aziendale, in vista della tutela dei livelli occupazionali e di esigenze strategiche dell'economia nazionale. Questi interessi sono riconducibili alle ragioni di «utilità sociale» ed ai «fini sociali» (art. 41 Cost.) che giustificano uno specifico, eccezionale, intervento di regolazione estraneo alla sfera di competenza dell'Autorità. L'irragionevolezza è, inoltre, esclusa dal rilievo che siffatta scelta può essere iscritta nella nuova modalità di approccio alla crisi dell'impresa che caratterizza l'ordinamento e che ha ispirato anche la riforma della legge fallimentare, connotata dal superamento della concezione liquidatoria dell'impresa in favore di quella diretta alla conservazione del valore dell'azienda. Se il bilanciamento di plurimi interessi e l'eccezionalità della situazione impongono una scelta non tipica del controllo antitrust ma con profili di politica economica e di regolazione del mercato, questa scelta non può essere giudicata irragionevole solo perché operata con un atto legislativo. Una volta identificati gli interessi costituzionalmente rilevanti riconducibili alle clausole generali dell'«utilità sociale» e dei «fini sociali» (art. 41 Cost.), la soluzione realizzata per garantirne la tutela resiste al necessario test di proporzionalità al quale va sottoposta. La disciplina della concorrenza permette, infatti, di tenere conto di detti interessi e di valorizzarli anche al fine di una particolare conformazione del controllo delle concentrazioni. Inoltre, la norma impugnata ha confermato la possibilità per l'Autorità di colpire ex post l'eventuale abuso di posizione dominante che seguisse alla concentrazione. Il legislatore ha, altresì, dimostrato attenzione per i consumatori, mantenendo fermo il potere dell'Autorità di stabilire le misure comportamentali idonee a garantirne gli interessi, di esercitare un controllo continuo e di modulare nel tempo le misure. Infine, la norma in esame ha attribuito all'Autorità il potere di definire «il termine, comunque non inferiore a tre anni, entro il quale le posizioni di monopolio eventualmente determinatesi devono cessare»: il carattere transitorio della disciplina derogatoria concorre a farne escludere l'irragionevolezza e l'incidenza sugli evocati parametri. Sulle ragioni di utilità sociale e sui fini sociali suscettibili di giustificare limitazioni alla libertà di iniziativa economica privata, e alla libertà di concorrenza che ne costituisce manifestazione, v. le citate sentenze n. 152/2010, n. 167/2009, n. 94/2009, n. 64/2007, n. 279/2006, n. 386/1996, n. 388/1992, n. 439/1991, n. 63/1991, n. 548/1990, n. 241/1990, n. 446/1988, n. 223/1982, n. 20/1980, n. 97/1969 e n. 46/1963, nonché l'ordinanza n. 162/2009. Sull'ampiezza e sul contenuto della materia «tutela della concorrenza», attribuita alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, v. le citate sentenze n. 45/2010, n. 326/2008, n. 320/2008, n. 63/2008, n. 51/2008, n. 431/2007, n. 430/2007, n. 401/2007, n. 80/2006, n. 242/2005, n. 175/2005, n. 272/2004 e n. 12/2004.

Per questi motivi

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara inammissibile l'intervento della Alitalia-Linee Aeree Italiane s.p.a., in amministrazione straordinaria, in persona del Commissario straordinario, nel giudizio introdotto dall'ordinanza iscritta nel r.o. n. 225 del 2009;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 4, comma 4-quinquies, del decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347 (Misure urgenti per la ristrutturazione industriale di grandi imprese in stato di insolvenza), convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, introdotto dall'articolo 1, comma 10, del decreto-legge 28 agosto 2008, n. 134 (Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2008, n. 166, sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 41 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Giuseppe TESAURO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 luglio 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

Testo integrale

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